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（北京理工大學(xué)，北京）

　　

［摘?要］外國人才是我國實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動(dòng)的戰(zhàn)略資源之一，應(yīng)規(guī)模越來越大，構(gòu)成越來越合理。2008年國際金融危機(jī)以來，世界延續(xù)著人才國際遷徙的趨勢，我國引進(jìn)外國人才出現(xiàn)了來華外國專家、回國留學(xué)人員質(zhì)量需要提升等嚴(yán)峻復(fù)雜形勢。引進(jìn)外國人才政策面臨著沒有以國際移民定位外國人才等重大挑戰(zhàn)。應(yīng)對面臨的重大挑戰(zhàn)，要主動(dòng)順應(yīng)世界人才國際遷徙趨勢，健全有關(guān)政策的定位、體系和內(nèi)容，構(gòu)建有國際競爭力的制度、機(jī)制和體制。

　　

［關(guān)鍵詞］外國人才；國際移民；外國人；華人

　　

［中圖分類號(hào)］C962??［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A??［文章編號(hào)］1008-9314（2018）04-0021-06

　　

［收稿日期］2018-07-10

　　

［基金項(xiàng)目］中國僑聯(lián)重點(diǎn)課題（17AZQK201）

　　

［作者簡介］劉國福，北京理工大學(xué)法學(xué)院教授。

　　

外國人才，就國際流動(dòng)人口而言，又稱高技能移民，是指離開本人祖籍國或常住國，跨越國家邊界，以自身高技能為條件合法遷徙另一國家的人。［1］引進(jìn)外國人才政策是指以政府為代表的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)針對引進(jìn)用好外國人才的有關(guān)問題的解決，通過民主程序制定和執(zhí)行的行動(dòng)方針和行為準(zhǔn)則。黨的十九大報(bào)告提出，“聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國。”這一戰(zhàn)略部署，指明了參與全球人才競爭的有效途徑，對于分析引進(jìn)外國人才的嚴(yán)峻形勢，探討面臨的重大挑戰(zhàn)，論證引進(jìn)外國人才政策的未來發(fā)展，贏得全球競爭新優(yōu)勢，具有十分重要的意義。［2］

　　

一、中國引進(jìn)外國人才形勢嚴(yán)峻復(fù)雜?

　　

2008年國際金融危機(jī)以來，中央“千人計(jì)劃”等引進(jìn)海外高層次人才方案抓住契機(jī)，為我國前沿基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚了一大批“高精尖缺”人才。［3］受世情、國情的影響，以及國際移民發(fā)展規(guī)律的制約，我國也出現(xiàn)了引進(jìn)的外國人才不能完全滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求等嚴(yán)峻復(fù)雜形勢，值得審視和思考。

　　

引進(jìn)的外國人才不能完全滿足我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，構(gòu)成、層次和分布等需要優(yōu)化。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局服務(wù)業(yè)司開展的2014～2015年度外國專家調(diào)查結(jié)果，2014和2015年境外來我國內(nèi)地工作的專家數(shù)量繼續(xù)保持在60萬人次以上，長期專家數(shù)量較往年大幅減少，占全部專家的比例滑落至46%，具有碩士及以上學(xué)位的境外專家不足長期專家總數(shù)的三成，從事科研和技術(shù)服務(wù)業(yè)、信息技術(shù)業(yè)、金融業(yè)的境外專家在2015年僅分別占7.53%、2.33%和0.63%。［4］

　　

引進(jìn)外國人才的投入產(chǎn)出率較低，引進(jìn)外國人才以政府投資為主，很少由用人主體等市場主體投資。根據(jù)2010至2015年國家外專局決算，2015年，引進(jìn)外國人才費(fèi)用（項(xiàng)）財(cái)政撥款支出4.41億元，比2010年3.5億元增加了26%。如果加上黨和政府的其他部門、群團(tuán)組織和地方政府投入的引進(jìn)外國人才費(fèi)用，引進(jìn)外國人才費(fèi)用的增幅將更大，而同一時(shí)期引進(jìn)外國專家人次僅增加29%。

　　

留學(xué)回國人員、來華留學(xué)生的質(zhì)量不高，減弱了其數(shù)量增長帶來的人才集聚效應(yīng)。留學(xué)回國人員質(zhì)量需要提升，盡管2016年度各類留學(xué)回國人員43.25萬人，［5］比2008年6.93萬人猛增了524%，但是沒有或只有1年以下海外工作經(jīng)驗(yàn)的多達(dá)43.9%、28.1%，具有1～3年、3年以上的僅分別占18.1%、9.9%。［6］另外，來華留學(xué)生質(zhì)量需要提升，2017年，來華留學(xué)生49.9萬名，保持了2008年以來的持續(xù)增長。其中，24.8萬名接受非學(xué)歷教育，占總數(shù)的50.6%，中國政府獎(jiǎng)學(xué)金生5.9萬人，占總數(shù)的12%，比例都偏高。

　　

引進(jìn)的外國人才比流出的我國人才少，大量的我國人才在外國和地區(qū)工作、永居和入籍，引進(jìn)和流出不平衡。很大程度上，引進(jìn)外國人才的效用或被我國人才流出抵消。從2004年8月《外國人在中國永久居留審批管理辦法》實(shí)施至2016年10月，公安部共批準(zhǔn)名外國人取得永居資格。根據(jù)第六次全國人口普查，入籍外國人1360名，其中具有本科及以上學(xué)歷的僅86名。［8］在外國工作的中國人規(guī)模很大，2016年，持工作類臨時(shí)居留簽證入境美國的中國人達(dá)名。［9］近年來，中國每年約15萬人、10萬人分別取得發(fā)達(dá)國家的永居資格和國籍。2010～2016年，年均7.4萬、3.3萬名中國人獲得美國永居資格、國籍。

　　

規(guī)模不斷擴(kuò)大和更多流向發(fā)達(dá)國家的世界人才國際遷徙趨勢給我國引進(jìn)外國人才帶來很大外部壓力。即使2008年爆發(fā)了國際金融危機(jī)，世界人才國際遷徙趨勢依然延續(xù)和走強(qiáng)。國際移民占世界總?cè)丝诒壤?000年2.5%上升到2015年3.3%。［10］高技能移民在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家國際移民中的比例由1990年29.8%上升到2015年約37%。［11］美國受2008年國際金融危機(jī)不利影響明顯，簽發(fā)的工作類臨時(shí)居留簽證卻出現(xiàn)了大幅增長，工作類永居簽證保持穩(wěn)定。2016年，美國簽發(fā)了張工作類臨時(shí)居留簽證，比2008年簽發(fā)的張?jiān)鲩L了一倍，簽發(fā)了張工作類永居簽證，其中82%為從工作類臨時(shí)居留轉(zhuǎn)換為工作類永居，簽發(fā)的工作類永居簽證在2008年以來一直在13.5萬張以上。［12］2016年，澳大利亞簽發(fā)了張技能類永居簽證，占簽發(fā)的永居簽證總量的67.7%。［13］

　　

在華就業(yè)外國人極少，而且仍在減少，或動(dòng)搖引進(jìn)外國人才的基礎(chǔ)。根據(jù)第六次全國人口普查，截至2010年11月，名外國人以就業(yè)目的在中國境內(nèi)居住。根據(jù)2007至2016年度《人力資源社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年，23.5萬名外國人持外國人就業(yè)證在中國就業(yè)，不僅比2015年24萬名減少2.1%，而且比2011至2015年歷年的人數(shù)都少，這與我國近年來實(shí)現(xiàn)年均1300萬人就業(yè)的就業(yè)奇跡不匹配。［14］

　　

在華居留外國人極少，而且增長非常緩慢，或削弱引進(jìn)外國人才的基礎(chǔ)。截至2017年7月，在華居留外國人67.2萬，比2010年59.4萬人增長了13.1%，占中國人口13.7億的0.05%，遠(yuǎn)低于世界國際移民占世界總?cè)丝?.1%的平均水平。［15］

　　

來華外國人總體下降，不利于為引進(jìn)的外國人才營造國際移民氛圍。中國引進(jìn)的外國人才是來華外國人的高層次群體。2008年國際金融危機(jī)以來，來華外國人總體下降，占人口比例極低。2008年，外國人入出境中國4800萬人次，比2007年5207萬人次下降了8%。2015年，外國人入出境中國5192萬人次，與2007年5207萬人次持平，2017年，外國人入出境中國5836萬人次，僅占中國人口1.37億的4.26%。2016年，美國簽發(fā)了1.79億張非移民簽證和61.5張境外移民簽證，外國人入出境美國約5.39億人次，占美國人口3.25億的165.8%。［16］

　　

二、中國引進(jìn)外國人才政策面臨重大挑戰(zhàn)?

　　

國務(wù)院1983年發(fā)布《關(guān)于引進(jìn)國外人才工作的暫行規(guī)定》以來，我國引進(jìn)外國人才政策不斷發(fā)展和完善，取得了巨大成就，同時(shí)，也面臨沒有以國際移民定位外國人才，沒有完全形成落實(shí)“聚天下英才而用之”的政策合力等重大挑戰(zhàn)。

　　

我國沒有以國際移民定位外國人才，進(jìn)而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決外國人才問題，推進(jìn)外國人才管理機(jī)構(gòu)改革，形成引進(jìn)外國人才政策的些許方向性誤差。從人口和國際經(jīng)驗(yàn)角度看，外國人才是國際移民的重要組成部分。但是，一些部門、單位和人員不認(rèn)為外國人才是國際移民，將外國人才管理只視為人力資源管理，將入籍視同不忠誠，將外籍華人等同于其他外國人等。［17］引進(jìn)、使用、服務(wù)外國人才分屬不同的部門，審批《外國人工作許可證》的不負(fù)責(zé)查處非法工作，審批Z字簽證、R字簽證的不負(fù)責(zé)甄別申請人的中國國籍、戶籍以及管理入境后的居留，服務(wù)管理本國公民的不考慮外國人才是否有類似需求等。如果不以國際移民定位外國人才，2018年4月組建的國家移民管理局實(shí)施協(xié)調(diào)擬訂移民政策并組織實(shí)施等職責(zé)件將受限于原有的出入境管理思路和方式。

　　

我國沒有完全形成落實(shí)“聚天下英才而用之”的政策合力，“聚天下英才而用之”僅是永居政策的目的，不是簽證、工作、居留、國籍等國際移民政策，更不是有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治政策的目的或者目的之一，難以最大力度地予以落實(shí)。2016年《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》第2條規(guī)定：“堅(jiān)持聚天下英才而用之的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)行更加積極有效的外國人永久居留服務(wù)管理政策”?！豆膊筷P(guān)于〈中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例〉的起草說明》指出：服務(wù)人才戰(zhàn)略是完善永久居留制度的首要目的。

　　

引進(jìn)外國人才政策沒有凸顯用人主體在外國人才資源配置中的核心地位，沒有全面規(guī)定用人主體用好外國人才的義務(wù)和向政府部門提供的外國人才擔(dān)保，以及對用人主體不履行義務(wù)及不履行擔(dān)保責(zé)任的處罰，市場未能在外國人才資源配置中發(fā)揮決定性作用。2008年《引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》第9條規(guī)定：“用人主體是人才引進(jìn)和使用的主體，負(fù)責(zé)提出人才需求、推薦擬引進(jìn)人選、建設(shè)工作平臺(tái)、安排崗位職務(wù)、落實(shí)配套政策等人才引進(jìn)的具體工作。”不完整地規(guī)定有關(guān)義務(wù)，不利于用人主體全面和主動(dòng)地開展管理服務(wù)工作。不規(guī)定有關(guān)擔(dān)保和處罰，不利于形成用人主體、外國人才履行義務(wù)的壓力，導(dǎo)致重引進(jìn)、爭資源、輕使用和忽效用。

　　

地區(qū)引進(jìn)外國人才政策逆向引導(dǎo)外國人才遷徙，進(jìn)一步不平衡外國人才的地區(qū)分布，加劇各地區(qū)各部門對外國人才的迫切需求與不平衡分布、不充分供給之間的矛盾。目前，國家支持科創(chuàng)中心、自貿(mào)區(qū)、全面創(chuàng)新改革示范區(qū)、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)示范區(qū)等建設(shè)，外國人才優(yōu)惠政策適用于上海、北京、廣東以及在天津等省市的自貿(mào)區(qū)、沈陽等城市的全面創(chuàng)新改革示范區(qū)等相對發(fā)達(dá)地區(qū)，而不是相對不發(fā)達(dá)地區(qū)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局服務(wù)業(yè)司開展的2014-2015年度外國專家調(diào)查結(jié)果，中西部地區(qū)聘請境外專家只占全國的17.7%。

　　

中央“千人計(jì)劃”等各級(jí)外國人才專項(xiàng)計(jì)劃，公安部于2015年、2016年、2017年實(shí)施的地區(qū)出入境改革政策措施，2017年《外國人才簽證制度實(shí)施辦法》等引進(jìn)外國人才政策都沒有充分體現(xiàn)外籍華人是引進(jìn)外國人才絕對主力的特點(diǎn)，使引進(jìn)外國人才政策有些偏離現(xiàn)實(shí)。外國人才的絕對主力、引進(jìn)外國人才政策的最重要服務(wù)對象，實(shí)踐中，都是外籍華人。2015年，上海市引進(jìn)中央“千人計(jì)劃”專家626人，其中外籍華人616人，占98.4%。［18］目前，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、特有的政治制度和文化傳統(tǒng)不足以大力引進(jìn)非外籍華人的外國人才。

　　

我國很少給予外國人才免簽入境待遇，已有的免簽入境待遇的適用范圍、對象和期限等非常有限，這給外國人才入境帶來不便，甚至使其流入其他入境便利的國家。正在實(shí)施的人才簽證、外籍華人5年以內(nèi)多次入境有效簽證與免簽相比，存在適用群體窄、辦理手續(xù)繁等不足。我國對美國、德國等發(fā)達(dá)國家持普通護(hù)照公民入境中國，既不相互免簽，又不單方免簽。［19］我國給予美國、德國等50多個(gè)國家持普通護(hù)照公民144小時(shí)免簽待遇，僅針對過境前往第三國或地區(qū)的外國人，限于上海、北京等少數(shù)口岸，停留區(qū)域限于江浙滬和京津冀。我國允許外國人申請口岸簽證，但是申請人限于人道原因需要緊急入境，應(yīng)邀入境從事緊急商務(wù)、工程搶修或者具有其他緊急入境需要并持有證明材料的外國人。2018年5月起，我國在海南省實(shí)施59國人員30天入境免簽政策，但僅限于旅游。

　　

我國外國留學(xué)生在華就業(yè)制度不健全，難以滿足外國留學(xué)生就業(yè)、用人主體聘雇、國家引進(jìn)外國人才的需求。根據(jù)2017年《關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》等政策，外國留學(xué)生是中外文化交流的橋梁和使者，不是外國人才儲(chǔ)備。只有取得碩士及以上學(xué)位且畢業(yè)1年以內(nèi)的外國留學(xué)生、外籍畢業(yè)生，才可以在中國就業(yè)。上海、北京、廣東等出入境政策措施地區(qū)的外國留學(xué)生，才可以進(jìn)行畢業(yè)實(shí)習(xí)及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。獲得邀請的境外高校外國學(xué)生，才可以在上海、北京、廣東等出入境政策措施地區(qū)申請口岸簽證入境或者在境內(nèi)申請加注“創(chuàng)業(yè)”進(jìn)行實(shí)習(xí)活動(dòng)。

　　

非入選人才計(jì)劃外國人才發(fā)展環(huán)境不佳。非入選中央“千人計(jì)劃”等人才計(jì)劃的外國人才占來華（回國）外國人才的絕大多數(shù)，不能享受人才計(jì)劃給予的寬松的工作條件和優(yōu)厚的生活待遇。有關(guān)他們發(fā)展環(huán)境的國家層面政策基本缺失，僅有的2000年《教育部關(guān)于妥善解決優(yōu)秀留學(xué)回國人員子女入學(xué)問題的意見》等相關(guān)政策落實(shí)不完全到位，再加上不適應(yīng)國內(nèi)人情社會(huì)，回國后難以順利融入和充分發(fā)揮作用。在海歸中，44.7%認(rèn)為順利融入國內(nèi)生活與工作有困難，4.8%表示回國后始終無法完全融入，45.3%認(rèn)為不適應(yīng)國內(nèi)人情社會(huì)，難以獲得發(fā)展機(jī)會(huì)。［20］

　　

我國外國人才管理體制不統(tǒng)一、權(quán)威、高效，引進(jìn)外國人才管理服務(wù)資源分散，機(jī)構(gòu)與職能配置不優(yōu)化。我國實(shí)現(xiàn)了“兩證合一”，原《外國人入境就業(yè)許可》和《外國專家來華工作許可》整合為《外國人工作許可通知》，原《外國人就業(yè)證》和《外國專家證》統(tǒng)一為《外國人工作許可證》，人力資源和社會(huì)保障部與國家外專局有關(guān)外國人就業(yè)的職能由后者統(tǒng)一行使。但是，除組織、宣傳等黨的部門外，外國專家、外交、公安、教育、科技、文化、僑務(wù)等政府部門都在管理外國人才，民主黨派、工商聯(lián)和僑聯(lián)、科協(xié)、歐美同學(xué)會(huì)等群團(tuán)組織都在參與引進(jìn)外國人才工作。這增加了引進(jìn)外國人才的成本，增添了外國人才在華工作的行政障礙，削弱了外國人才就業(yè)市場的活力。

　　

三、中國引進(jìn)外國人才政策的未來發(fā)展?

　　

應(yīng)對引進(jìn)海外人才面臨的重大挑戰(zhàn)，需要采取深化外國人才管理體制改革、更準(zhǔn)確地定性外國人才等措施，最大化外國人才在中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程中的作用。

　　

更準(zhǔn)確地定性外國人才，盡可能以國際移民定位外國人才，制定國際移民發(fā)展規(guī)劃，寓外國人才于其中，完成組建國家移民管理局工作和全面落實(shí)協(xié)調(diào)擬訂移民政策并組織實(shí)施等主要職責(zé)，防止和減少分群體和分遷徙環(huán)節(jié)各自為戰(zhàn)的不利局面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決外國人才問題。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都將外國人才視為國際移民，特別是技術(shù)移民，規(guī)劃國際移民發(fā)展。引進(jìn)外國人才工作要根據(jù)國際移民形勢和國家戰(zhàn)略需要，確定當(dāng)前和長遠(yuǎn)目標(biāo)和重點(diǎn)，采取更具有整體效應(yīng)和帶動(dòng)作用的方式方法，把資源和力量更多用到涵養(yǎng)和引進(jìn)高值資源方面，用到服務(wù)國家戰(zhàn)略和維護(hù)正當(dāng)權(quán)益方面，實(shí)現(xiàn)既便利和促進(jìn)人員國際遷徙，又服務(wù)國家內(nèi)外戰(zhàn)略需要的雙重目的。

　　

形成落實(shí)“聚天下英才而用之”的政策合力，除永居政策外，以國際移民和有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等政策配合和支持“聚天下英才而用之”的落實(shí)，協(xié)調(diào)解決引進(jìn)外國人才方面的問題。我國永居政策給予持《外國人永久居留證》外籍人員準(zhǔn)公民待遇，這對于緊密聯(lián)系永居外籍人員，增強(qiáng)其對中國的穩(wěn)定預(yù)期，最大程度地留住外國人才有重要意義，但是不能取代簽證、工作、居留、國籍等國際移民和有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等政策。

　　

在引進(jìn)外國人才政策中凸顯用人主體在外國人才資源配置中的核心地位，發(fā)揮市場在外國人才資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步明確用人主體用好外國人才的義務(wù)和向政府部門提供的外國人才擔(dān)保，對用人主體不履行義務(wù)及不履行擔(dān)保責(zé)任的處罰。用人主體是引進(jìn)外國人才工作的核心，有得天獨(dú)厚條件配合政府部門、單位管理服務(wù)外國人才，引導(dǎo)和監(jiān)督外國人才發(fā)揮作用。用人主體管理服務(wù)外國人才的義務(wù)，除2008年《引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》等政策規(guī)定的簽訂聘用（勞動(dòng)）合同，積極協(xié)調(diào)解決工作、生活中的具體問題外，還可以包括，按照申請時(shí)陳述的崗位和職責(zé)使用外國人才，向政府部門匯報(bào)使用外國人才的情況等。對用人主體不履行管理服務(wù)外國人才義務(wù)的處罰，可以包括罰款、停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照等。用人主體擔(dān)保外國人才制度是指為降低和減少引進(jìn)外國人才的成本和風(fēng)險(xiǎn)，政府與用人主體約定，當(dāng)外國人才不履行義務(wù)時(shí)，用人主體按照約定履行擔(dān)保義務(wù)的制度。用人主體通常擔(dān)保外國人才提交真實(shí)材料，按照提交材料開展工作和發(fā)揮作用，按照規(guī)定辦理和變更簽證、居留、工作許可等證件，培養(yǎng)近似崗位的國內(nèi)人才等。

　　

優(yōu)化地區(qū)引進(jìn)外國人才政策適用區(qū)域，實(shí)現(xiàn)外國人才政策適用區(qū)域從相對發(fā)達(dá)地區(qū)向相對不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)變，平衡外國人才的地區(qū)分布，緩解各地區(qū)各部門對外國人才的迫切需求與不平衡分布、不充分供給之間的矛盾。地區(qū)外國人才政策，除適用于相對發(fā)達(dá)地區(qū)外，要大力支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，推動(dòng)中部地區(qū)崛起，推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，適用于相對不發(fā)達(dá)地區(qū)。授權(quán)地方政府制定當(dāng)?shù)氐囊M(jìn)外國人才政策。如果地方政府批準(zhǔn)了外國人才的永居、人才計(jì)劃等申請，有關(guān)政府部門不再按照國家的條件、程序進(jìn)行審批。爭取逐年提高中西部地區(qū)聘請境外專家占全國的比例，用10年左右時(shí)間，從目前的近20%提升到50%。

　　

我國引進(jìn)外國人才政策要充分體現(xiàn)外籍華人是外國人才絕對主力等特點(diǎn)，區(qū)分外籍華人與其他外國人，務(wù)實(shí)地從6000多萬華人，而不是一廂情愿地從73億世界人口攬取外國人才。外籍華人是外國人才的絕對主力和引進(jìn)外國人才政策最重要服務(wù)對象，處理好外籍華人問題，就能處理好外國人才問題。外籍華人優(yōu)秀人才政策是外國人才政策的最重要組成部分，只有涵蓋和突出外籍華人優(yōu)秀人才政策，外國人才政策才是完整和現(xiàn)實(shí)的。

　　

我國引進(jìn)外國人才，要廣泛給予外國人才相互免簽、單方免簽、過境免簽、口岸簽證等免簽入境待遇，擴(kuò)展適用的國家范圍、護(hù)照種類、停留期限和停留區(qū)域，便利入境。借鑒與美國、加拿大、英國等發(fā)達(dá)國家達(dá)成長期多次簽證互惠安排的經(jīng)驗(yàn)，爭取與更多發(fā)達(dá)國家達(dá)成簽證互惠安排，更大程度地相互免簽。完善單方免簽政策，參考其他發(fā)展中國家給予發(fā)達(dá)國家公民單方免簽的經(jīng)驗(yàn)，積極考慮給予新加坡、日本以外的更多發(fā)達(dá)國家持普通護(hù)照公民單方免簽待遇。完善過境免簽政策，擴(kuò)大適用的國家范圍，增加適用的口岸，延長過境停留的期限，擴(kuò)展過境停留的區(qū)域。完善口岸簽證政策，簡化申請程序，降低申請條件。

　　

健全外國留學(xué)生在華就業(yè)制度，以外國人才視角看待外國留學(xué)生，參考發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的積極放開、組合措施、平衡本外、漸進(jìn)改革、彌補(bǔ)緊缺、永居導(dǎo)向等經(jīng)驗(yàn)，［21］放寬外國留學(xué)生在華就業(yè)條件，以市場調(diào)節(jié)為關(guān)鍵手段，不損害中國公民勞動(dòng)權(quán)為政策底線，外國留學(xué)生、外籍畢業(yè)生、境外高校外國學(xué)生為主體，就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、勤工助學(xué)分別為核心、輔助、鋪墊的措施。完善外國留學(xué)生創(chuàng)業(yè)出入境政策措施，促進(jìn)在華高校外國留學(xué)生、境外高校外國學(xué)生在華創(chuàng)業(yè)。落實(shí)外國留學(xué)生勤工助學(xué)左邊法律右邊規(guī)定，為就業(yè)和創(chuàng)業(yè)積累經(jīng)驗(yàn)。

　　

優(yōu)化非入選人才計(jì)劃外國人才的發(fā)展環(huán)境，嚴(yán)格落實(shí)已有扶持政策，起草制定普惠性政策，助力他們在回國后順利融入。嚴(yán)格執(zhí)行2000年《教育部關(guān)于妥善解決優(yōu)秀留學(xué)回國人員子女入學(xué)問題的意見》等政策，切實(shí)解決非入選人才計(jì)劃外國人才面臨的子女入學(xué)難、海外經(jīng)歷不算工齡、繳納社保期限中斷、不能設(shè)立內(nèi)資企業(yè)、不能獨(dú)立申報(bào)人才計(jì)劃等工作、生活中的具體困難。起草制定面向所有外國人才的普惠性政策，除特別情況向外，逐步縮小區(qū)別對待外國人才的差異性政策，創(chuàng)造更加公正、透明和法治的外國人才發(fā)展環(huán)境。

　　

深化外國人才管理體制改革是應(yīng)對引進(jìn)海外人才面臨的重大挑戰(zhàn)的重要舉措。建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序規(guī)范的外國人來華工作許可制度，制定高效合理、科學(xué)反映市場需求的外國人才評價(jià)辦法，建立健全國有企業(yè)引進(jìn)外國中高級(jí)管理人才管理制度，建立外國人才國家安全背景審查制度。［22］深化外國人才管理體制改革的突破點(diǎn)是在“兩證合一”的基礎(chǔ)方面，逐步統(tǒng)一《被授權(quán)單位邀請函》、《外國人工作許可通知》、Z字簽證或者R字簽證、《外國人工作許可證》、工作類居留證件，逐步實(shí)現(xiàn)“三證合一”“四證合一”“五證合一”，以證件統(tǒng)一帶動(dòng)有關(guān)政府部門外國人才管理職能的整合。

　　

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