“東西南北中，發(fā)財(cái)?shù)綇V東?！鄙鲜兰o(jì)80年代，無數(shù)有志青年紛紛投身改革開放的前沿陣地，深圳成為他們夢(mèng)想中的“淘金地”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年至2019年這40年間，深圳常住人口總量由30多萬增長到2000多萬，其中非深戶籍人口達(dá)1600多萬。
大量外來流動(dòng)人口的涌入，一方面為深圳的發(fā)展帶來巨大人口紅利，另一方面也給社會(huì)治安管理造成巨大壓力。作為流動(dòng)人口管理主力軍，深圳公安因勢(shì)利導(dǎo)，在不同的歷史階段，將流動(dòng)人口管理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃以及社會(huì)治安綜合治理相結(jié)合，有序引導(dǎo)外來流動(dòng)人口真正融入城市，成為深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的建設(shè)者和貢獻(xiàn)者。
以證管人，率先實(shí)行暫住證制度
已在深圳生活20余年的唐先生，至今還記得1997年的夏天，自己和同學(xué)結(jié)伴到深圳“闖世界”的情景?！跋萝嚭蟮谝患戮褪侨ゴ蚵犜趺崔k‘邊防證’。當(dāng)年一道‘二線關(guān)’把深圳劃成‘關(guān)內(nèi)’和‘關(guān)外’兩個(gè)世界，關(guān)內(nèi)高樓林立、車水馬龍，關(guān)外則偏僻荒涼，房子每平方米幾百塊錢都無人問津?！?/p>
唐先生小心翼翼地從相冊(cè)夾頁中取出當(dāng)年的“邊防證”和“勞務(wù)暫住證”，對(duì)記者說：“找到工作后，企業(yè)老板幫我們?nèi)マk了‘暫住證’，當(dāng)時(shí)還要交工本費(fèi)。兩證到手，才算是握穩(wěn)了‘深漂’入場券。”
唐先生是改革開放大時(shí)代浪潮中，數(shù)百萬“深漂族”中的一員。深圳市公安局人口管理處流動(dòng)人口與出租屋管理辦公室主任張哲介紹，上世紀(jì)80年代以來，深圳外來人口激增，傳統(tǒng)的戶籍管理模式已無法適應(yīng)特區(qū)發(fā)展需求。出于加強(qiáng)對(duì)外來人口管理、維護(hù)特區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的目的，1984年深圳在國內(nèi)率先開始實(shí)行暫住證制度。1985年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理暫行規(guī)定》出臺(tái)，標(biāo)志著深圳正式將外來人口管理納入法治化軌道。
“當(dāng)時(shí)無論關(guān)內(nèi)、關(guān)外，凡符合規(guī)定的暫住人員都必須申領(lǐng)對(duì)應(yīng)類型的暫住證。通過發(fā)放暫住證，我們能夠掌握特區(qū)外來流動(dòng)人口的數(shù)量規(guī)模，做到底數(shù)清、情況明。”張哲告訴記者，“流動(dòng)人口管理涉及公安、勞動(dòng)、人事、計(jì)生、民政、城管等多個(gè)部門，當(dāng)時(shí)的主導(dǎo)思路是‘以證管人’，許多部門開展管理工作都要建立在暫住證的基礎(chǔ)上。因此，暫住證制度也成為特定時(shí)期的人口管理方式，并在全國流傳開來?！?/strong>
改革開放初期，暫住證制度在平衡城鄉(xiāng)人口、經(jīng)濟(jì)，以及維護(hù)社會(huì)治安方面起到了積極作用。截至2000年，深圳公安共簽發(fā)390萬余張暫住證，市區(qū)出租屋人員登記率達(dá)98%。
創(chuàng)新理念，以服務(wù)促管理
對(duì)于無數(shù)像唐先生一樣的“深漂族”來說，暫住證就像一張“護(hù)身符”，有了它就有了很多便利。同時(shí)它又是一道難以逾越的鴻溝，“暫住”二字無時(shí)無刻不在提醒著外來務(wù)工者與這座城市的距離。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和國家相關(guān)政策的調(diào)整，以暫住證為載體的流動(dòng)人口管理制度走到了改革的岔路口。
2003年8月，收容遣送制度廢止，與之對(duì)應(yīng)的暫住證和邊防證制度也逐漸退出歷史舞臺(tái)。2004年，深圳流動(dòng)人口規(guī)模已突破千萬大關(guān)。2005年，隨著邊防證制度的取消，人們憑身份證即可進(jìn)入特區(qū)，關(guān)內(nèi)關(guān)外人員流動(dòng)愈加頻繁。“在那段歷史時(shí)期內(nèi)，因?yàn)楦母镎{(diào)整的銜接，深圳包括國內(nèi)其他一些城市對(duì)于流動(dòng)人口的管理也遇到一些問題。”張哲回憶，“傳統(tǒng)的‘以證管人’模式失去了法律依托，也影響到流動(dòng)人口管理，甚至連‘轄區(qū)有多少人’這樣基礎(chǔ)的問題，都無法給出一個(gè)準(zhǔn)確數(shù)據(jù)?！?/p>
為扭轉(zhuǎn)這一局面，2006年，深圳市政府發(fā)布《深圳市關(guān)于加強(qiáng)和完善人口管理工作的若干意見》及有關(guān)戶籍、居住、就業(yè)、計(jì)生、教育管理等5個(gè)配套文件（“1+5”文件），對(duì)原有的暫住證制度進(jìn)行改革，首次在流動(dòng)人口管理中引入“以服務(wù)促管理”理念，深圳居住證制度改革由此萌芽。
由暫改居，一證在手有歸屬
2006年，為主動(dòng)適應(yīng)城市流動(dòng)人口管理形勢(shì)，探索實(shí)有人口管理新機(jī)制，深圳市委、市政府決定依托公安機(jī)關(guān)戶籍窗口推行居住證制度。2007年9月，鹽田區(qū)作為試點(diǎn)率先開展推行居住證工作。2008年8月1日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)暫住人員戶口管理?xiàng)l例》正式廢止，《深圳市居住證暫行辦法》隨即實(shí)施。至此，存在了24年的暫住證制度徹底退出歷史舞臺(tái)。
深圳市福田區(qū)居住證首發(fā)儀式現(xiàn)場，來自揭陽的李女士拿到期盼已久的居住證。警方供圖
“居住證與暫住證不同，首先它是免費(fèi)辦理的，其次政府以居住證為載體，出臺(tái)了大量針對(duì)流動(dòng)人口的優(yōu)惠政策和公共服務(wù)，居住證持有者能享受到部分市民待遇。群眾辦證積極性提高了，為公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)流動(dòng)人口管理提供更加準(zhǔn)確、及時(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。但同時(shí)，如何對(duì)巨量人口信息把關(guān)核驗(yàn)，是我們面臨的一大挑戰(zhàn)?！币幻?dāng)年參與過鹽田區(qū)推行居住證工作的民警回憶道，“我們從當(dāng)年年初就開始對(duì)全區(qū)8萬余間出租屋統(tǒng)一編碼，對(duì)混亂的門樓牌全部重新規(guī)劃安裝，同時(shí)走訪企業(yè)，對(duì)全區(qū)10萬余名企業(yè)員工的勞動(dòng)用工信息進(jìn)行登記采集?；A(chǔ)工作完成后，深圳市公安局鹽田分局在沙頭角派出所、鹽田派出所、梅沙派出所設(shè)置3個(gè)居住證受理點(diǎn)，于2007年9月12日正式啟動(dòng)居住證制度試點(diǎn)工作。截至2008年1月底試點(diǎn)結(jié)束，全區(qū)共受理居住證17.5萬余張，全區(qū)超九成流動(dòng)人口順利辦理了居住證?！?/p>
深圳市居住證整合了門禁等功能。林偉攝
“正因?yàn)橛辛司幼∽C，我才選擇留在深圳?！?/strong>唐先生告訴記者。2007年，唐先生與妻子在老家舉辦了婚禮?！霸谏钲谄?0年，還是沒有歸屬感。當(dāng)時(shí)最擔(dān)心的是入戶和以后小孩上學(xué)的問題，心里想著實(shí)在不行就回老家?！?008年，唐先生夫婦順利申領(lǐng)居住證，這讓他看到了希望。“居住證就像是深圳給我們鋪設(shè)的新跑道起點(diǎn)。如今入戶和孩子上學(xué)問題都解決了，感覺生活充滿了動(dòng)力。”唐先生笑言。
以居住證為載體，深圳公安通過構(gòu)建科學(xué)高效的工作規(guī)范、功能完備的信息系統(tǒng)以及密切配合的部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，賦予持證人員社保、教育、出入境、購車、購房等多方面權(quán)益，提升來深建設(shè)者歸屬感的做法，是深圳在流動(dòng)人口管理制度上的一大創(chuàng)舉，從中折射出政府角色由重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，反映了民主與法治的進(jìn)步。
2014年，深圳以經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)形式出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》，并于2015年6月1日正式實(shí)施，居住證制度邁入法治化進(jìn)程的新紀(jì)元，加上互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，居住證辦理的高效便捷日益彰顯。
“如今，深圳居住證已經(jīng)實(shí)現(xiàn)‘無感辦理’，申辦流程越來越便捷，含金量也越來越足。”張哲向記者表示，“一代居住證要求‘全民皆辦’，現(xiàn)在是有需求才辦。居住證的定位已從當(dāng)初的‘管理+服務(wù)’演變成流動(dòng)人口享受城市權(quán)益的憑證。在流動(dòng)人口管理方面，深圳正探索讓更多社會(huì)責(zé)任主體和義務(wù)主體主動(dòng)參與進(jìn)來，構(gòu)建共建共治共享的管理生態(tài)模式。同時(shí)，大數(shù)據(jù)信息化建設(shè)也讓流動(dòng)人口管理變得更加全面、高效和人性化。
全媒體記者張中通訊員張奎王華喬李金株
編輯徐哲
審核張紫靈
