記者樊旭

5月18日，中共中央、國務(wù)院正式公布關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見。文件提出，要深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，探索實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)制度。

戶口通遷、居住證互認(rèn)制度此前已在部分地區(qū)小范圍推出，此次文件明確這一政策將涵蓋幾乎國內(nèi)所有城市群。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江中游等城市群或?qū)?shí)現(xiàn)更便利的人口流動模式。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘在接受界面新聞采訪時(shí)指出，戶籍制度改革的最終目標(biāo)是人口自由流動，而城市群內(nèi)戶口通遷等制度的推出是一種過渡到最終目標(biāo)的中間狀態(tài)。

“長期來看，未來超大型城市也得大幅放開落戶條件，不可能始終存在比別的地方高的門檻?！彼f。

對于文件提到的推動公共資源由按城市行政等級配置向按實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，陸銘指出，目前大城市的公共服務(wù)資源增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人口流入速度，以教育為例，按照以戶籍人口配置教育資源的方式，實(shí)際上是在變相鼓勵留守兒童問題。

他特別指出當(dāng)前高中教育資源在人口流入城市的稀缺現(xiàn)狀，呼吁地方政府引起重視，從而化解國家政策與地方現(xiàn)實(shí)之間的發(fā)展偏差。

以下為專訪實(shí)錄，經(jīng)界面新聞編輯整理：

界面新聞：中央和國務(wù)院最新出臺的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出，“深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，探索實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)制度?！蹦绾慰创@個意見？

陸銘：關(guān)于這個問題，最重要的是怎么理解戶籍制度改革。我們的最終目標(biāo)一定是面向人口自由流動的，戶籍制度行使的將是一個常住地注冊的功能，到這一步就和國際先進(jìn)國家是一樣的了。比如一個美國人從紐約搬到芝加哥，只要注冊一些程序，就可以享受當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)。不會因身份差異而導(dǎo)致公共服務(wù)的差異，且這種遷移沒有制度成本，這種情況就可以稱之為人口自由流動。

而這次文件提到的城市群內(nèi)戶口通遷制度是過渡到這個最終目標(biāo)的中間狀態(tài)。中國現(xiàn)在的城市常住人口中有三分之一是沒有本地戶籍的外來人口，顯然不可能一下子全部解決落戶的問題。以往一些大城市的落戶政策實(shí)行積分制，只認(rèn)在本地連續(xù)居住和工作的年限。今后，在同一城市群內(nèi)部，如果落戶還有排序的話，那么，一個外地人在南京工作了三年后想搬到蘇州去，蘇州對于這個人此前在南京的居住年限是要認(rèn)的。這項(xiàng)政策實(shí)施了以后，就是從目前的制度到完全自由流動過渡的一步。

界面新聞：目前來看，這種政策是排除了個別超大城市的，比如北京和上海，那么超大型城市政策可能會怎么演變？

陸銘：從目前的政策來看，根據(jù)去年4月國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的說法，“超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例?！边@是這一階段的做法。長期來看，未來超大型城市也得大幅放開落戶條件，不可能始終存在比別的地方高的門檻。

當(dāng)前北京和上海外來人口比重占到常住人口的40%左右，如果從現(xiàn)在開始一年降一個百分點(diǎn)，需要40年。那么到了2060年，中國還會不會有戶籍制度？如果沒有，一年一個百分點(diǎn)就消化掉了。如果有，按照目前這兩個城市外來人口落戶的速度，僅消化存量就需要200-300年，所以越往后拖壓力越大。

界面新聞：本次文件里還提到了“推動公共資源由按城市行政等級配置向按實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變”。從這一點(diǎn)來看，我們下一步行動的重點(diǎn)應(yīng)該是什么？

陸銘：城市有的公共服務(wù)提供是可以區(qū)分戶籍的。一方面，地鐵、圖書館、公園等沒有辦法設(shè)置門檻，已經(jīng)在按照常住人口配置。而另一方面，教育和醫(yī)療等公共服務(wù)在大城市的增長又嚴(yán)重滯后于人口增長，外來人口不能完全享受到這部分公共服務(wù)，這就是亟需按照實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置的領(lǐng)域，必須逐步覆蓋到全部常住人口。

以教育為例，根據(jù)目前按照以戶籍人口配置教育資源的方式，實(shí)際上對于農(nóng)村留守兒童的問題是一種變相的鼓勵。在人口流入地，仍然為外來人口子女設(shè)置了較高的入學(xué)門檻。而在人口流出地，大量人口已經(jīng)流出，但還在按戶籍人口配置教育資源。未來，人口流入的城市一定要加大教育投入，減少農(nóng)民工家庭分裂的情況。而在教育投入中，需要格外擴(kuò)大的是高中教育。在特大、超大城市，小學(xué)、初中教育對于外來人口還能夠有條件地提供，而高中對外地生源基本是零提供的（除了職業(yè)教育）。不出意外的話，“十四五”時(shí)期中國可能將推行12年免費(fèi)（義務(wù)）教育，那個時(shí)候外地孩子去哪里上高中？這個問題實(shí)際上是國家發(fā)展和地方現(xiàn)實(shí)的一個矛盾，亟需地方政府引起重視。如果在人口流入地還不早做準(zhǔn)備，逐步放開高中階段教育，那么，未來當(dāng)國家層面推行12年免費(fèi)（義務(wù)）教育的時(shí)候，一些大城市要建高中，都沒空間了！

界面新聞：本次文件再次重申建立健全統(tǒng)一開放的要素市場。從城市群發(fā)展的角度來講，還有哪些要素需要進(jìn)一步開放或改革？

陸銘：傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素市場就是三件事：人、地、錢。從城市群發(fā)展來看，“人”的方面就是如之前所說，持續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革?！暗亍眲t需要推動用地制度改革，要將城市建設(shè)用地的增量和人口增長趨勢一致起來。而對于人口流出的城市來說，人口負(fù)增長會使當(dāng)?shù)胤课?、廠房和基礎(chǔ)設(shè)施空置，這些存量的建設(shè)用地也要有處理的辦法。一樣的道理，農(nóng)民進(jìn)城打工后，農(nóng)村空置的宅基地怎么辦？所以本次文件也提出要推動宅基地的相關(guān)改革。第三，“錢”的方面，需要摒除過去為了追求區(qū)域間“撒胡椒面”式的均勻發(fā)展的做法，推進(jìn)投融資體制改革，讓公共服務(wù)補(bǔ)貼和投資也更多跟著人流和經(jīng)濟(jì)活動的方向走，避免在人口流出地反而加大投資，造成資源浪費(fèi)。

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