許志強(qiáng)

近日，北京市公安局出臺了“公共戶”落戶政策——《北京市公安局戶籍派出所設(shè)立“公共戶”工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），即在全市每一個(gè)派出所設(shè)立“公共戶”，接收暫不具備市內(nèi)遷移條件的本轄區(qū)非農(nóng)業(yè)戶口人員落戶。對于因房屋出賣、離婚、離職等原因戶口無法遷往他處或者因房屋買賣、公有住房承租權(quán)變更，但原戶內(nèi)人員拒不遷出戶口的，經(jīng)申請并提供相應(yīng)的資料，可以在“公共戶”落戶。“公共戶”本質(zhì)上是一種臨時(shí)性、過渡性的落戶方式，一旦被登記人在本市有其他可供落戶的地方，則需要遷往相應(yīng)的地址。

“公共戶”政策是公安機(jī)關(guān)積極回應(yīng)群眾期待，解決北京本市內(nèi)群眾落戶難題及戶口滯留問題，結(jié)合北京市戶口管理現(xiàn)狀推出的專門舉措，是一項(xiàng)便民利民的戶口管理政策。這項(xiàng)政策之前已經(jīng)在上海、南京、天津等多個(gè)城市推行，雖然在具體內(nèi)容上可能有所不同，但都取得了不錯(cuò)的社會效果和群眾反響。

戶口登記在行政法意義上是公安機(jī)關(guān)對公民個(gè)人人身及相關(guān)信息的記載、確認(rèn)行為。我國戶籍管理從本身屬性和政策執(zhí)行上，已由早期的行政許可性質(zhì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽C明性質(zhì)的行政確認(rèn)。近年來隨著公共政策城鄉(xiāng)差別化對待逐步消除，城鎮(zhèn)戶與農(nóng)業(yè)戶的區(qū)別逐漸縮小，絕大多數(shù)城市放開落戶限制，城鎮(zhèn)類別戶口和地域戶口登記在全國大部分地方已不再具有審批許可的性質(zhì)。公安機(jī)關(guān)戶口管理工作也必然隨之從審批、許可性質(zhì)的行政管理，更多地轉(zhuǎn)向根據(jù)群眾工作生活需要提供登記、確認(rèn)的行政服務(wù)。

北京市公安機(jī)關(guān)針對部分群眾無法落戶的情形，適時(shí)地在常住戶、集體戶之外設(shè)立“公共戶”這一新型戶口登記類型，確保群眾能夠及時(shí)順利地進(jìn)行戶口登記，可以有效避免因無法及時(shí)落戶而影響房產(chǎn)交易、婚姻關(guān)系變更、工作變動(dòng)、社保繳納等社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行。這也正是北京公安機(jī)關(guān)對戶口管理工作價(jià)值取向轉(zhuǎn)變所作出的主動(dòng)變革和積極應(yīng)對。

目前，我國涉及戶口管理的左邊法律右邊只有全國人大常委會于1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》。如今60多年過去了，該條例已很難適應(yīng)當(dāng)前我國社會現(xiàn)實(shí)和戶口管理工作的實(shí)際需要。在這種情況下，公安機(jī)關(guān)根據(jù)自身職權(quán)，在當(dāng)?shù)卣幕緫艨诠芾碚呖蚣軆?nèi)，及時(shí)出臺一些符合戶口登記條例基本規(guī)定內(nèi)容和行政法基本原理的政策性文件，解決群眾辦理戶口時(shí)遇到的實(shí)際問題，有其必要性、合理性，這既是政府深化“放管服”改革的工作要求，也是戶口管理服務(wù)群眾屬性的內(nèi)在體現(xiàn)。

針對房屋交易或者公租房租賃權(quán)變更后，原權(quán)利人無正當(dāng)理由拒不遷出戶口的情形，《規(guī)定》明確提出，現(xiàn)權(quán)利人可提出申請，公安機(jī)關(guān)根據(jù)一定的程序，將房屋滯留戶口遷往房屋所在地派出所“公共戶”。這是公安機(jī)關(guān)根據(jù)戶口登記條例“公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口”等規(guī)定，對公民戶口登記的居住地址與實(shí)際常住地址不符的情形，依職權(quán)進(jìn)行的變更，符合相應(yīng)的左邊法律右邊規(guī)定和行政法的基本原理，既保護(hù)了房屋現(xiàn)權(quán)利人的合法權(quán)益，解決了其戶口登記難題，又盡可能減少了對被遷移人的不利影響。同時(shí)《規(guī)定》也設(shè)置了較為科學(xué)、完備的處理程序，保障被遷移人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)及復(fù)議訴訟等程序救濟(jì)的權(quán)利，保證程序公正。這些規(guī)定，妥善解決了公民之間因落戶問題所產(chǎn)生的糾紛和潛在沖突，對解決群眾困難，紓解社會矛盾，維護(hù)社會秩序穩(wěn)定無疑具有積極意義。

其他相關(guān)政府部門和社會機(jī)構(gòu)，也應(yīng)逐步將教育、社保及城市人口調(diào)控等社會政策的執(zhí)行依據(jù)由公民戶口登記地轉(zhuǎn)為實(shí)際居住地，使得戶口管理回歸到公安機(jī)關(guān)對公民個(gè)人人身及相關(guān)信息的記載、確認(rèn)的單純行政登記屬性，不再牽連公民個(gè)人其他社會利益，從而全面實(shí)現(xiàn)戶籍由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)的變革。