新華網(wǎng)北京１２月１３日電（“新華視點(diǎn)”記者楊毅沉烏夢達(dá)）近日，相繼推出的關(guān)于流動人口落戶的兩大政策備受關(guān)注——《北京市積分落戶管理辦法（征求意見稿）》和國務(wù)院頒布的《居住證暫行條例》。有專家指出，這一系列政策顯示，中央和地方政府正一起積極探索，致力于在嚴(yán)控大城市人口聚集與落實(shí)流動人口的“同城待遇”之間尋找最佳平衡點(diǎn)。

“新華視點(diǎn)”記者調(diào)查采訪發(fā)現(xiàn)，在戶籍管理政策日漸開放的大勢之下，北京積分落戶征求意見稿的推出，意味著全國戶籍制度管理最嚴(yán)格的首都實(shí)現(xiàn)了政策“破冰”。到目前為止，北京、上海、廣州、深圳等市區(qū)常住人口超千萬的超大城市，均已提出或?qū)嵤└髯缘姆e分落戶指標(biāo)體系。雖然這些指標(biāo)各具導(dǎo)向、落戶難度不一，但無疑都為懷揣“大城市夢”的人群漸進(jìn)性地“開閘放水”。

北京、上海傾向“高端”，廣州、深圳范圍更廣

在目前超大城市的積分落戶指標(biāo)體系當(dāng)中，主要包括左邊加分右邊和減分兩個部分。在左邊加分右邊當(dāng)中，教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱、社保繳納年限等成為基本內(nèi)容，而不良信用記錄、犯罪記錄、違反計劃生育政策等均成為減分項(xiàng)。各城市的積分落戶指標(biāo)體系，明顯反映出城市管理者的不同考量和導(dǎo)向。

——落戶區(qū)域。北京、上海、廣州均提出了對積分落戶的區(qū)域?qū)?。其中，北京出于人口向城市中心區(qū)以外疏解的壓力，對申請人就業(yè)地和居住地進(jìn)行了加減分區(qū)別對待；上海提出居住證持有人在該市重點(diǎn)發(fā)展的遠(yuǎn)郊區(qū)域工作并居住，每滿１年積２分，滿５年后開始計入總積分，最高分值２０分；廣州則提出“政策導(dǎo)向區(qū)域”加１０分。

——經(jīng)濟(jì)推動力。其中，北京對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)業(yè)提出加減分設(shè)計，對違反落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)向的申請人也將進(jìn)行減分，而對符合創(chuàng)業(yè)方向的申請人則給予左邊加分右邊。上海、廣州、深圳則對投資帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)提出了左邊加分右邊設(shè)計。另外，深圳更是對申請人繳納個人所得稅多少設(shè)計了積分體系，其中三年內(nèi)繳納個稅１４．７萬元以上可以獲得１００分，相當(dāng)于博士研究生學(xué)歷積分，體現(xiàn)較大靈活性。

——教育工作背景。北京提出僅對具有大學(xué)本科及以上教育背景的申請人進(jìn)行左邊加分右邊，體現(xiàn)出對申請人較高受教育程度的要求。而廣州、深圳兩城市積分落戶政策受益范圍更廣，并非僅限于高端人才和高學(xué)歷人才，均明確了大學(xué)本科以下教育程度申請人的積分。在深圳，有大專以上學(xué)歷并具有高級專業(yè)技術(shù)資格或具有高級技師資格的申請人，可以獲得和博士研究生一樣的１００分左邊加分右邊。而廣州市則明確表示，圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需求，廣州積分入戶政策還為環(huán)衛(wèi)工、公交司機(jī)、醫(yī)療人員等一線人員開辟入戶新通道。

——社會貢獻(xiàn)附加值。如獲得獎勵和社會貢獻(xiàn)等等。深圳對申請人獻(xiàn)血、科學(xué)發(fā)明創(chuàng)造、義工、慈善等方面的表現(xiàn)設(shè)置了積分。而廣州則為申請人畢業(yè)院校設(shè)計了積分。

復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)表示，實(shí)行積分落戶后，各個城市根據(jù)自身特點(diǎn)，整個評價指標(biāo)體系更具彈性，也更有綜合性。

落戶分?jǐn)?shù)線由政府動態(tài)調(diào)整，排名與資格等信息有待進(jìn)一步透明

北上廣深不同的積分落戶指標(biāo)體系，反映出每個城市當(dāng)前發(fā)展的不同特點(diǎn)和難題。

數(shù)據(jù)顯示，截至２０１４年底，上海、北京、廣州、深圳的常住人口分別達(dá)到２４２５萬人、２１５１萬人、１３０８萬人和１０７７萬人。

有專家表示，與北京、上海面臨較大的資源環(huán)境承載壓力不同，廣州和深圳自身發(fā)展空間和環(huán)境承載力好于京滬，同時廣深在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中對各類人才的需求都較強(qiáng)。因此廣深指標(biāo)體系面向受眾范圍更廣，京滬更強(qiáng)調(diào)“高端”。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，北京的人口矛盾在全國最為嚴(yán)峻，新的積分落戶體系是根據(jù)北京定位提出的。如首都不能發(fā)展低端產(chǎn)業(yè)，因此方案中，在低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)減分；同時，為了實(shí)現(xiàn)人口疏解，對于人口流向也設(shè)置了加減分指標(biāo)。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上，不管積分多少，最終是否能落戶取決于政府提出的分?jǐn)?shù)線，而實(shí)際上則是由政府控制的落戶總數(shù)來決定的。各地每年積分落戶指標(biāo)總量均由政府動態(tài)掌握，積分分值政策和落戶分?jǐn)?shù)線并非長期固定。比如，上海和廣州每年都會調(diào)整積分政策。北京的征求意見稿也提出，市政府將根據(jù)年度人口調(diào)控情況，每年向社會公布落戶分?jǐn)?shù)線，積分落戶每年都需申請一次。

此外，記者發(fā)現(xiàn)，盡管多個城市表示將對積分排名和最終獲得落戶資格的個人進(jìn)行公示，但是目前鮮有對積分分?jǐn)?shù)線作出的說明以及獲得落戶資格個人積分?jǐn)?shù)值的公開。

對此，深圳大學(xué)管理學(xué)院教授肖俊認(rèn)為，北上廣深等超大城市現(xiàn)行積分落戶政策反映了城市的發(fā)展特點(diǎn)和面臨的發(fā)展難題。但盡管如此，政府對于積分落戶具體實(shí)施和政策調(diào)整過程還應(yīng)該更加透明，避免積分體系、指標(biāo)數(shù)量、分?jǐn)?shù)線的人為調(diào)整可能產(chǎn)生公眾疑慮與權(quán)力尋租。

戶籍政策有序放開與城市規(guī)劃疏解需同時進(jìn)行

在北上廣深積分落戶政策相繼出臺的同時，１２月１２日國務(wù)院出臺的《居住證暫行條例》明確提出非戶籍人口在居住地享有義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)等九項(xiàng)基本公共服務(wù)，以及辦理出入境證件、機(jī)動車登記等七項(xiàng)便利。

專家提出，一方面，應(yīng)利用積分落戶政策積極落實(shí)對流動人口的“同城待遇”。胡剛說，例如，對于廣州、深圳等城市積分體系應(yīng)用范圍較廣的特點(diǎn)，對一些特殊的人群如年限長的熟練產(chǎn)業(yè)工人——有的已經(jīng)在城市工作了幾十年，政府應(yīng)該加大力度幫助他們落戶的力度。

另一方面，積分落戶需要居住證政策的配合，防止積分落戶申請者“千軍萬馬過獨(dú)木橋”。公安部相關(guān)負(fù)責(zé)人２０１４年曾表示，居住證制度是一個過渡性的制度安排，就是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實(shí)際困難。雖然目前國內(nèi)超大城市實(shí)現(xiàn)戶籍人口與非戶籍人口完全同城待遇仍有難度，但推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋仍是各級政府的目標(biāo)。

此外，暨南大學(xué)管理學(xué)院教授胡剛認(rèn)為，在中國城鎮(zhèn)化道路的過程中，人口還將繼續(xù)保持向超大城市集聚的態(tài)勢。在這種情況下，人口調(diào)控與戶籍政策的有序放開要同時推進(jìn)，不能偏廢。

“目前，一線大城市如果完全放開落戶，資源與管理還難以承受。因此，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與布局，減少地區(qū)間的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差，是解決‘大城市病’以及推動公民平等自由遷徙的根本解決之道?！焙鷦傉f。