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　　【摘要】近年來，國內(nèi)一些城市紛紛出臺(tái)人才引進(jìn)優(yōu)惠政策、實(shí)施居住證制度、試點(diǎn)戶籍改革，與北京形成人才競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。深圳市率先改用居住證，上海、廣州、青島等城市先后試點(diǎn)居住證和戶籍改革，但各城市人才引進(jìn)和居住證制度政策差別較大，設(shè)定的申辦門檻普遍較高，社會(huì)保障性待遇過于原則化，居住證與暫住證在性質(zhì)上未明確區(qū)分，北京需要在比較中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　【關(guān)鍵詞】人才引進(jìn)；居住證制度；戶籍

　　為了應(yīng)對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，人才資源作為第一資源的重要性日益增強(qiáng)，國內(nèi)紛紛出臺(tái)人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，構(gòu)筑人才高地，這無疑與北京形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)；同時(shí)，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，逐步使流動(dòng)人口與戶籍居民在社會(huì)保障、社會(huì)福利等方面享有同城待遇和均等機(jī)會(huì)，各地紛紛實(shí)施居住證制度。因此，北京有必要在比較中總結(jié)長(zhǎng)處，積極采取相應(yīng)措施，從而贏得人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　一、國內(nèi)典型城市人才引進(jìn)政策和居住證制度

　?。ㄒ唬┥钲谑腥瞬乓M(jìn)政策和居住證制度

　　2002年深圳市出臺(tái)引進(jìn)人才政策，2008年修訂，實(shí)行“專業(yè)、條件、指標(biāo)”綜合調(diào)控的引進(jìn)人才政策。對(duì)于“50周歲以下具有高級(jí)職稱的、48周歲以下具有高級(jí)技師職業(yè)資格的、45周歲以下具有學(xué)士以上學(xué)位或本科學(xué)歷且取得中級(jí)職稱的人員”可予以引進(jìn)。同時(shí)規(guī)定對(duì)高端人才，如國務(wù)院特貼專家、全國杰出專技人才等，年齡可放寬到55周歲，對(duì)于在深投資的企業(yè)家、投資人或股東符合一定條件的也可引進(jìn)。數(shù)量實(shí)行指標(biāo)控制，每年調(diào)干指標(biāo)1萬人，其中用于引進(jìn)人才的指標(biāo)1500人左右。深圳是中國第一個(gè)廢除暫住證改用居住證的城市，2008年8月1日開始實(shí)施，截至2010年6月22日，累計(jì)受理辦證1148萬張。作為取代暫住證的居住證，外來人口在醫(yī)療、教育、勞動(dòng)保險(xiǎn)、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等逐步享受與市民同等的待遇，此外，持有居住證的外來人員在深圳市級(jí)任職資格評(píng)定、金融、子女享受基礎(chǔ)疫苗免費(fèi)接種、出入港澳的商務(wù)出境手續(xù)、乘車待遇、車輛入戶等11個(gè)方面享有與市民同等權(quán)益。自2010年4月15日起，深圳市辦理居住證不再收取居住證的工本費(fèi)，將居住證改革再次推進(jìn)了一步。

　?。ǘ┥虾Ｊ腥瞬乓M(jìn)政策和居住證制度

　　上海市規(guī)定對(duì)于“獲得博士學(xué)位、或具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的緊缺急需人才、或高新技術(shù)企業(yè)需要且具有本科以上學(xué)歷的人員”可以引進(jìn)。自2005年起對(duì)調(diào)滬人員開始實(shí)行總量控制，每年由上海市發(fā)改委下達(dá)給上海市人事局批準(zhǔn)落戶指標(biāo)為1.5萬人。指標(biāo)包含引進(jìn)人才及配偶子女、引進(jìn)非滬生源畢業(yè)生和留學(xué)人員、駐滬部隊(duì)軍官家屬隨軍和軍轉(zhuǎn)干部、解決夫妻分居及中央在滬單位調(diào)干。據(jù)了解，上海市每年引進(jìn)具有高級(jí)職稱的人才在50人左右。持有上?！毒幼∽C》的人員，可以在滬創(chuàng)辦企業(yè)、從事科技活動(dòng)，接受上海市行政機(jī)關(guān)的聘用或者到企事業(yè)單位任職，參加上海市的專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定，參加上海市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，繳存和使用住房公積金，還可以為配偶及未成年子女申領(lǐng)《居住證》。2009年上海市政府規(guī)定累計(jì)持有《上海居住證》7年的來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)人員符合一定條件可以申辦上海市常住戶口，作為全國戶籍改革的試點(diǎn)，這一制度有利于深化戶籍管理改革、完善居住證制度。

　?。ㄈV州市人才引進(jìn)政策和居住證制度

　　廣州市自2004年開始實(shí)行《關(guān)于加快我市人才引進(jìn)的若干意見》，規(guī)定具有大專以上學(xué)歷和中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)資格、執(zhí)業(yè)資格、技師以上職業(yè)資格之一的年齡在35周歲以下的人才，無論是單身人士本人或已婚人員夫妻雙方均符合條件并有單位接收的，能夠提供計(jì)劃生育證明，就可以批準(zhǔn)引進(jìn)，大大拓寬了人才引進(jìn)的渠道和領(lǐng)域。2010年廣州市出臺(tái)《廣州市推行居住證制度過渡期工作指引》，對(duì)辦理居住證時(shí)存在的一些問題進(jìn)行明確指引，其中規(guī)定有效期1年以下居住證從寬辦理、辦理居住證時(shí)不得搭車收費(fèi)、不得將出示計(jì)生證明作為辦理居住證的前置條件等。

　　（四）青島市人才引進(jìn)政策和居住證制度

　　青島市規(guī)定對(duì)于“受國務(wù)院特殊津貼人員和省級(jí)以上專業(yè)技術(shù)拔尖人才、年齡50周歲以下具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)或具有碩士以上學(xué)位的、年齡40周歲以下具有全日制普通高校本科以上學(xué)歷的”可以予以引進(jìn)。并且自2007年起在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，按照常住居住地登記戶口的原則，統(tǒng)一登記為居民戶口。對(duì)城鄉(xiāng)戶口登記實(shí)行一體化管理。對(duì)公民依法申報(bào)登記戶口不設(shè)置任何限制或附加條件，辦理戶口不收取城市增容費(fèi)或者變相收取費(fèi)用。

　　二、國內(nèi)人才引進(jìn)政策和居住證制度比較分析

　　從國內(nèi)實(shí)施人才引進(jìn)和居住證制度的典型城市來看，主要有如下特征：

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　　實(shí)施居住證的城市政策均提出在醫(yī)療、教育、勞動(dòng)保險(xiǎn)、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等至少5方面，持有居住證的外來人口將會(huì)逐步享受到與市民同等的待遇，但是具體細(xì)節(jié)上以及其他方面，各地有著不同的規(guī)定。外來人員在居住地享受權(quán)益最多的為深圳，規(guī)定持有居住證的外來人員在市級(jí)任職資格評(píng)定、金融、子女享受基礎(chǔ)疫苗免費(fèi)接種、出入港澳的商務(wù)出境手續(xù)、乘車待遇、車輛入戶等11個(gè)方面享有與市民同等權(quán)益，而其他城市政策少有涉及。政策差距導(dǎo)致深圳市居住證到北京卻不管用，仍然很難享受居住證帶來的保障。二者實(shí)質(zhì)問題都在于戶口背后的福利差別待遇，各地區(qū)的社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致戶口含金量地域差，唯有消除地域差，才能解決流動(dòng)人口管理問題。

　?。ǘ┰O(shè)定的申辦門檻普遍較高

　　各城市實(shí)行的人才引進(jìn)和居住證制度，一般需要有大專以上學(xué)歷或中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職稱，有的還需要在當(dāng)?shù)負(fù)碛猩唐贩慨a(chǎn)權(quán)，未考慮農(nóng)民工進(jìn)城居住問題。全國人大代表、重慶律師韓德云表示，居住證制度實(shí)施應(yīng)在全國范圍確定一個(gè)共同的最底線，廢除高學(xué)歷和產(chǎn)權(quán)限制，否則又變成“地方糧票”，居住證變成另一種暫住證，沒有意義。在各城市中，北京居住證“門檻”最高。北京2003年開始施行工作居住證制度，當(dāng)時(shí)規(guī)定三類人有資格獲得工作居住證，在一定程度上，限制了工作居住證的申請(qǐng)范圍。北京市戶口的取得成本雖然較以往有了很大的下降，但是條件還是比較苛刻，而且條件的逐漸寬松也是在本市短期利益最大化的前提下產(chǎn)生的，如對(duì)私營(yíng)企業(yè)主、稀缺人才的引進(jìn)等。從橫向上比較，北京市戶口的取得比其他城市更困難，北京市人才引進(jìn)制度改革的速度也比其他城市緩慢。（三）社會(huì)保障性待遇過于原則化

　　各地居住證制度中都提及到持證人員社會(huì)保障問題，規(guī)定在制度規(guī)定中的社會(huì)保障權(quán)益上持證人員和本地市民享有同等權(quán)益。但是關(guān)于持證人員的社會(huì)保障問題的規(guī)定往往過于原則化，欠缺操作性，并且在一些關(guān)鍵的問題上有所回避，沒有從根本上解決持證人員社會(huì)保障問題。如北京市規(guī)定，持證人員在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)中享受相關(guān)待遇。這種過于含糊的規(guī)定在各地居住證制度中都存在，對(duì)社會(huì)保障問題一句帶過，持證人員享有的社會(huì)保障待遇究竟如何，養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省接續(xù)問題如何解決，異地退休等問題如何解決都沒有明確說明。

　?。ㄋ模┚幼∽C與暫住證在性質(zhì)上未明確區(qū)分

　　作為取代暫住證的居住證兼具管理和服務(wù)功能，并提供給持證人員享受權(quán)利保障。但是在實(shí)質(zhì)上，目前的居住證同暫住證在性質(zhì)上沒有明確區(qū)分，同樣沒有實(shí)現(xiàn)完全的權(quán)利義務(wù)對(duì)等，與戶籍權(quán)利相比持證人員仍然欠缺很多“市民權(quán)益”。在許多人的理解中，居住證就是變相的暫住證。居住證和暫住證在制度設(shè)計(jì)上最大的不同就是區(qū)別于暫住證只有管理功能，居住證引入了服務(wù)，兼具服務(wù)和管理功能。但是，居住證服務(wù)功能有限，功能中沒有涉及到戶口、住房等關(guān)鍵性核心問題，且在實(shí)際操作中，居住證發(fā)揮更多的也是其管理功能。居住證沒有給持證人員帶來同等的“市民權(quán)益”，也不能夠消除非戶籍居民的歧視感，不能增強(qiáng)持證人員對(duì)城市的歸屬感和認(rèn)同感。

　?。ㄎ澹┚幼∽C管理從對(duì)人才到對(duì)所有流動(dòng)人口進(jìn)行管理是戶籍制度的一項(xiàng)重大進(jìn)步

　　從20世紀(jì)90年代末期開始，北京、上海、成都、溫州等十余個(gè)大、中城市以及廣東等省份相繼推行了“人才居住證”管理制度。在發(fā)放對(duì)象上，范圍擴(kuò)大了很多，從“人才”擴(kuò)大到“平民”?！叭瞬啪幼∽C”一般門檻較高，但“居住證”的適用對(duì)象不再僅僅針對(duì)過去的“引進(jìn)人才”，而是更廣泛地發(fā)放到非本地戶籍的外來人員。在享受待遇上，“居住證”待遇雖然不如“人才居住證”，但已從無到有，一般流動(dòng)人口可以享受部分待遇?！叭瞬啪幼∽C”制度的實(shí)施，其深層次原因是各地從地方利益出發(fā)，為發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)而采取的一種爭(zhēng)奪人才的策略?！安贿w戶籍、不轉(zhuǎn)關(guān)系、不唯國籍、不論身份”等“綠色通道”措施本質(zhì)上就是繞過戶籍、國籍、檔案等人才流通障礙的變通手段。而“居住證”制度的實(shí)施，則從原來的以帶等級(jí)觀念的管理為主逐步轉(zhuǎn)到以人性化服務(wù)為主上來，強(qiáng)化了社會(huì)的平等，體現(xiàn)了中央提倡的科學(xué)發(fā)展觀和建立和諧社會(huì)的精神，是一種社會(huì)進(jìn)步的舉措。

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　　作者簡(jiǎn)介：鄢圣文，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，北京市社會(huì)科學(xué)院管理研究所副研究員，研究方向：人才市場(chǎng)理論與政策。

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