2015年2月15日，一位深圳市民手持深圳市居住證。早從2008年8月1日起，深圳市就率先在全市正式施行居住證制度。（視覺中國/圖）

　　（本文首發(fā)于2017年10月12日《南方周末》）

　　截至目前，深圳市累計辦理居住證331.2萬張。其含金量體現(xiàn)在申領駕駛證、機動車注冊登記和檢驗手續(xù)、普通護照、往來港澳通行證、往來臺灣通行證及簽證，申請基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務等九個方面。

　　“來了就是深圳人；來了，就做志愿者”，2012年的一則戶外廣告因其體現(xiàn)了深圳移民城市的獨特氣質(zhì)而廣為人知。作為自改革開放發(fā)展起來的年輕城市，深圳一直吸引著無數(shù)外來務工人員，他們建設這座城市，也給這座城市帶來一定的人口管理壓力。隨著戶籍改革制度的不斷深入，近5年來，深圳在不斷嘗試實踐“來了就是深圳人”的城市理想，擴大基礎公共服務的覆蓋面。

　　2015年，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》頒布，將“全面實施居住證制度”作為戶籍制度改革的一項重要內(nèi)容，而深圳作為經(jīng)濟特區(qū)先行先試，于2014年頒布實施《深圳經(jīng)濟特區(qū)居住證條例》（以下簡稱《條例》），以地方立法形式將居住證所搭載的各項權益確立下來，加快戶籍深化改革，推進基本公共服務均等化。其立法過程嘗試從人口管理到人口服務的轉變，當中有不少挑戰(zhàn)，也有不少問題亟待解決。

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　　今年52歲的吳麗英已在深圳生活近13個年頭，歷經(jīng)了3代“居住證”。最早，吳麗英接觸到“居住登記”是在2000年，她到深圳探訪朋友，只住了幾天，被要求辦暫住證?！坝腥瞬樽C就得躲”。

　　2004年，下崗后的吳麗英和丈夫決定從老家出來，正式落腳深圳。丈夫開起了出租車，她做些零活。這回她辦了一張暫住證，再也不擔心有人上門查驗，卻也沒有發(fā)現(xiàn)它的其他用處。

　　深圳作為改革開放的窗口，一直吸引外來人口源源不斷地涌入。據(jù)深圳市公安局截至2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，深圳常住人口有1062.89萬人，非戶籍常住人口752.42萬人，占常住人口比例的70%左右。而這一比例在北上廣分別是38%、41%、36%。如此人口倒掛現(xiàn)象給深圳的人口管理造成一定壓力，公安部門既不掌握流動人口的基本信息也不了解他們的公共服務需求。

　　2008年，經(jīng)過近一年試點工作后，深圳市居住證制度在全市推開，從強硬的人口管理向人性化方向轉變。“居住證”一詞并非深圳首創(chuàng)，2002年，上海出于引進人才的考慮，出臺《引進人才實行制度暫行規(guī)定》，居住證申請對象為本科以上學歷或者具有特殊才能的國內(nèi)外人員。深圳當時卻把居住證的辦理門檻降到最低，只要登記相關信息即可。吳麗英記得當時只填寫了一張有姓名和居住地址等基本信息的申請表，此后一年一次接到通知，到居委會簽注。

　　從暫住證到居住證，一字之差改得更為合理。前者強調(diào)“外來”概念，后者則強化“居民”意識。居住證持有者將享受諸多市民待遇，辦理以自愿為主；而暫住證沒有優(yōu)惠待遇,在一定程度上存在人格歧視,辦證屬于強制性。同時，居住證規(guī)定辦理時間為進入深圳30天內(nèi)，改變了過去暫住證制度下凡暫住3日以上均需辦理暫住證的“一刀切”管理模式。

　　吳麗英對這次的居住證辦理，最直接的感受來自女兒上學。吳麗英女兒在2012年升入小學，只要辦理居住證，再遞交相應的文件，孩子就順利申請到附近公辦小學學位，吳麗英覺得這是居住證帶來的最大好處，總算解決一大問題。

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，推進基本公共服務均等化”的改革意見，而2015年底頒布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，則把“全面實施居住證制度”作為戶籍制度改革的一項重要內(nèi)容。將居住證制度作為過渡性政策，建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。

　　在此之前，上海、重慶等多個城市已經(jīng)做出了居住證的探索，頒布了政府規(guī)章文件。深圳作為經(jīng)濟特區(qū)，在新一輪戶改中也被寄予期望。2013年，深圳人大常委會的工作人員幾次進京開會，國務院法制辦和公安部都表示希望深圳在推進居住證制度改革方面先行先試，探索經(jīng)驗，尤其是地方性法規(guī)的探索。

　　深圳市人大常委會內(nèi)務司法工作委員會副主任李秦川全程參與了深圳這一地方法規(guī)條例擬定過程，他認為這次編寫應該是一次“重建”過程。原有的《深圳市居住證暫行條例》主要還是從人口治理的角度出發(fā)，目前急需轉變，如需立法，就要放棄原來管理辦法的架構，重新起草。令李秦川感到壓力的是，這一次法規(guī)草案不是由市政府相關部門擬寫，再由人大審定，而是直接把起草任務交給了內(nèi)司委。

　　2013年8月，深圳市人大內(nèi)司委針對此項立法的調(diào)研活動開始。一輪調(diào)研下來，公安、街道、社區(qū)均希望加強居住登記管理，適當提高居住證辦證門檻，實現(xiàn)人口規(guī)模有序調(diào)控和社會有效調(diào)控。

　　“人口調(diào)研登記的功能還得承續(xù)下來?！崩钋卮ê蛨F隊琢磨，該用什么方法能更好地實現(xiàn)人口管理。實際上，深圳自2011年開始已經(jīng)對近萬戶房屋進行編碼，并實行網(wǎng)格化管理，在人屋管理上已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗。深圳的外來人口多是租房居住，由此產(chǎn)生了大量“包租婆、包租公”，某種程度上，他們更了解外來務工人員。于是，政策規(guī)定責任人由市民個人轉至出租屋主，由他們負責申報出租客的情況，要是漏報不報，追責至出租屋主和同租人員。這一方案確立下來，成了人口管理方面的一大創(chuàng)新。

　　“居住證的門檻設多高？”這個問題貫穿了深圳這一地方立法過程始終。

　　條例草案第一稿將“兩個合法穩(wěn)定”作為辦理居住證的基本要求，即在特區(qū)有合法穩(wěn)定居所十二個月，有合法穩(wěn)定職業(yè)十二個月。可就在草案第三次審理之前，國務院起草制定的《居住證管理辦法（草案）》公開征求意見，當中辦理居住證的條件有合法穩(wěn)定居所、合法穩(wěn)定職業(yè)滿6個月，時間上比深圳的一年短了一半，門檻更低了。

　　有人提出，作為一項地方法規(guī)，深圳的《條例》是否應該照此修改？這個問題一討論就是近一個月。李秦川向南方周末記者解釋，門檻的設置并非是“博弈”的過程，而要關注到城市綜合承載力問題。在此次制定法規(guī)之前，深圳市人大數(shù)次給深圳市政府去函，了解深圳的城市綜合承載力，包括學位、公共醫(yī)療床位等等。綜合各項條件，他們認為以一年為限是比較符合深圳實際的。

　　同樣需要考慮到城市綜合承載力的還有居住證的“含金量”問題。按照戶改意見，居住證的含金量將要不斷增加基礎公共服務，實現(xiàn)梯次賦權。此次《條例》將“持證人權益”單獨設為一章，對提供的公共服務項目作了明確的規(guī)定?！鞍岩延械姆沾_定下來應該是我們立法的重要內(nèi)容?！崩钋卮ㄕf，《條例》列舉了申領機動車駕駛證、職業(yè)技能培訓問題等九項權益，基本公共教育、社會救助、住房保障等權益將由深圳市政府制定具體辦法。

　　深圳綜合開發(fā)研究院公共政策與績效評估研究中心主任王梅告訴南方周末記者，他們曾在2015年針對深圳城市落戶的財政成本進行相關測算，依據(jù)市政府在民生方面的歷年財政投入，深圳每增加一個戶籍人口，將產(chǎn)生8萬元的財政支出，這份支出不僅包括教育醫(yī)療方面的投入，也包括基礎建設、城市交通方面等支出。

　　在“國家戶改要求”與“城市實際”之間的差異，是李秦川感受到的一大難處，作為要嚴格控制人口規(guī)模的特大城市，在有限的資源條件下，還無法向所有人提供均等的公共服務。

　　上海交通大學特聘教授、復旦大學教授陸銘則認為，城市承載力更應該稱為“公共服務、基礎設施和自然資源的供給能力”，通過經(jīng)濟發(fā)展、服務創(chuàng)新能夠得以提升，而不是一塊天花板。他提出深圳應該進行更為科學、合理的人口預測，通過加強投資，建設一體化都市圈等方式，增加公共服務供給總量，或是更好的方案。

　　深圳人大常委內(nèi)司委最終在落戶條件上開了一個口子。條例第三十三條，持證人符合市政府規(guī)定的居住年限、就業(yè)年限、社會保險參保年限等入戶條件的，可以申請轉為深圳市戶籍居民。深圳已有積分入戶、人才入戶等幾個路徑，基本能滿足深圳落戶需求，新增一個覆蓋有穩(wěn)定就業(yè)，卻會在學歷上吃虧的底層勞動者，例如城市清潔工，以提高他們的落戶率，而具體的實行辦法則交由市政府制定。

　　2014年12月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)居住證條例（草案）（征求意見稿）》在《深圳特區(qū)報》“深圳人大網(wǎng)”“深圳政府在線”和“深圳新聞網(wǎng)”全文公布，公開向社會征求意見。

　　一個多月后，擺在李秦川和團隊面前的是來自深圳市民的五千多條意見，從總的辦理門檻、持證權益等問題到具體的某個措辭描述，都有不同的意見，批評質(zhì)疑的、誠懇建議的，散落在各個公開論壇、電子郵箱和電話記錄里。

　　不同的市民群體有不同的利益訴求，如何平衡呢？“這是個難事兒?！崩钋卮ㄌ龟愡@也是立法過程中較有挑戰(zhàn)的部分。有老年人來信說他們也要辦理居住證，條例草案中并沒有設置60周歲以上老人的辦理條件，他們擔心自己沒辦法享受老人優(yōu)待了。出租屋行業(yè)協(xié)會、物業(yè)管理公司聯(lián)名寫信稱以前居住證管理根本沒他們什么事兒，現(xiàn)在他們得負責匯報租客的情況，增加了不少責任義務，管理成本也會上升。

　　深圳人大常委會將以上意見劃分為十大類，依具體情況作了相應修改，不能修改的則召開了相應的座談會。

　　《條例》最終在2014年11月頒布。作為條例實施的主要牽頭部門，深圳市公安局在6個月時間內(nèi)完成配套辦法制定、系統(tǒng)建設、普法宣傳等。截至目前，居住證每周平均受理辦證申請2萬余張，全市累計辦理居住證331.2萬張。

　　2017年9月1日深圳開始實施人口管理服務“新政”，新出臺《深圳市政府關于進一步加強和完善人口服務管理的若干意見》和《深圳市戶籍遷入若干規(guī)定》《深圳市居住登記和居住證辦理規(guī)定》，又稱“1+2”文件，成為深圳人口管理服務新的綱領性文件。

　　深圳新辟了“居住社?！比霊羟溃凇稐l例》中所開的“口子”得到落實。持有深圳市居住證，且在深圳具備合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）條件的人員，可以通過新的積分制入戶，積分主要指標為參加深圳社會養(yǎng)老保險年限和擁有深圳合法產(chǎn)權。這對于在深圳打拼多年、為城市發(fā)展作出貢獻的非深戶籍人士來說，是一大利好。

　　陸銘認為，在現(xiàn)有的戶改方案之下，如果以居住證制度作為過渡方案，將居住和社保年限作為落戶門檻是比較合適的，“誰先來，誰先上車是可以的”。

　　另一方面，人才落戶的條件進一步放寬，純學歷型人才入戶條件放寬至大專，技術型人才入戶條件放寬至中專+中級職稱，技能型人才入戶條件放寬至緊缺急需工種高級工，且不設指標數(shù)量限制，多多益善。目的是提高戶籍人口比例，同時達到人口結構優(yōu)化。

　　吳麗英卻在此時苦惱，孩子已經(jīng)到了讀中學的年紀，學位申請條件有所變動。從2018年起，她所在的福田區(qū)外來人口申請義務教育學位需要父母雙方出示居住證。吳麗英常年在家操持家務，沒有單位入社保，辦不了居住證。掂量來掂量去，吳麗英覺得孩子可能還是回家鄉(xiāng)讀公立學校好些。

　　“深圳還是相對包容的?！鄙钲诖髮W管理學院公共管理系副教授劉筱認為，據(jù)她參與的研究表明，2013年深圳義務教育階段公辦學校有超一半學位提供給非戶藉子弟，她認為這是相對合理的，但有些方面要進一步改進。