2015年2月16日公安部《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》和2014年7月24日國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，對戶籍制度改革做出了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，預(yù)示著中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展開始進(jìn)入新階段：取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

　　暫住證制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和改革開放相互疊加的歷史產(chǎn)物。新中國成立以后，根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求，我國建立了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍管理制度，農(nóng)村人口被嚴(yán)格束縛在土地上，而隨著改革開放與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，大量農(nóng)村剩余勞動力出現(xiàn)了向城市流動的現(xiàn)象。1953年4月17日，政務(wù)院下達(dá)了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，要求對流入城市的農(nóng)村勞動力實(shí)行計(jì)劃管理。如何勸阻農(nóng)民盲目流動、有效管理城市中的外來人口、維護(hù)好城市社會治安，成為暫住證制度的邏輯。改革開放后，在外來人口管理的壓力下，1984年，由深圳特區(qū)在全國率先實(shí)行“暫住證”制度，并實(shí)行過三個版本。之后，暫住證制度開始向其他城市推廣開來，成為管理外來人口的主要手段。為此，1980年代公安部出臺了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》；1992年初，國務(wù)院出臺《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，要求居住3天以上的非本地戶口公民辦理“暫住證”，否則就視為非法居留，須被收容遣返。這一規(guī)定，表明中央對全國各城市暫住證的認(rèn)可。這種制度安排，在某種程度上，對城市管理外來人口發(fā)揮了切實(shí)有效的作用。而2003年由于“孫志剛事件”的發(fā)生，國家廢除收容遣送制度，頒布實(shí)行《行政許可法》，暫住證制度的強(qiáng)制性失去了原有的法律依托，于是一些城市陸續(xù)放棄了暫住證，開始探索“居住證”制度。目前，如上海基本形成了居住證積分制度框架，初步打通了居住證向常住戶口轉(zhuǎn)化的渠道。

　　取消暫住證實(shí)行居住證，具有深刻的社會意義。兩者盡管只有一字之差，但其內(nèi)涵及價值存在本質(zhì)的區(qū)別，主要表現(xiàn)在三個方面：一是暫住證代表著城市對外來人口的排斥和歧視，而居住證代表著城市對外來人口的接納和包容，更代表著對人的尊重。二是暫住證只是外來人口在城市取得臨時合法居住的憑證，并沒有任何可以享受的公共福利和權(quán)利，而現(xiàn)行的居住證，雖然在不同城市中的含金量不盡相同，但擁有不同性質(zhì)居住證的持有者，可以階梯化地享受當(dāng)?shù)亟逃⑨t(yī)療、社保、辦證等基本公共服務(wù)，這充分體現(xiàn)了社會建設(shè)的公平性、包容性。三是居住證制度的實(shí)行，代表著政府、個人權(quán)利與責(zé)任的重新界定與嶄新要求。暫住證是不考慮個體在城市干什么事情、有無正式工作和住所，只要來到城市逗留一定期限，就得辦理，僅作為相關(guān)部門人口管理的憑證和依據(jù)，個人不承擔(dān)任何責(zé)任和義務(wù)，當(dāng)?shù)卣斯芾硗猓]有服務(wù)暫住人口的職責(zé)與義務(wù)。而居住證的實(shí)施，個體需擁有合法穩(wěn)定的住所與穩(wěn)定就業(yè)以及繳納一定年限的社會保險(xiǎn)，相應(yīng)地，政府需要給擁有居住證人口提供均等化的公共服務(wù)。可見，針對外來人口管理，居住證標(biāo)志著城市政府從管理走向服務(wù)的重大轉(zhuǎn)變，對穩(wěn)定外來人口心態(tài)、提高生活質(zhì)量、促進(jìn)社會和諧等方面具有重大作用，是一項(xiàng)革命性的變革。

　　要想建立成熟完善的居住證制度，需要綜合配套政策的支撐與銜接。目前國家正在對《居住證管理辦法》征求社會意見，假如該辦法正式頒布以后，按規(guī)定居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利，包括義務(wù)教育、就業(yè)等多項(xiàng)基本公共服務(wù)方面享受平等待遇，并可逐步享有住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、隨遷子女異地中高考等權(quán)利。對國家或城市而言，這是一個巨大的治理挑戰(zhàn)，在國家和城市兩個層面，都需要綜合配套政策加以支持，做到暫住證向居住證轉(zhuǎn)變的無縫銜接。為此，國家層面，需要做好兩點(diǎn)：一是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的按行政級別、戶籍人口為依據(jù)的資源配置模式，建立按實(shí)際常住人口配置資源的新模式，真正做到費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、物盡其用。二是建立健全新型城鎮(zhèn)化、流動人口市民化的成本共擔(dān)與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。要根據(jù)人口流動的方向與實(shí)際情況，向外來人口集中的特大城市或省區(qū)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，減輕城市流動人口市民化的成本壓力，確?？缡^(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公平性、積極性和主動性。在城市層面，需要做好三點(diǎn)：一是改革優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)的投入力度，建立健全覆蓋全民的公共財(cái)政制度。特別要加大對教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)、社會保障等基本公共服務(wù)的投入，增加公共服務(wù)的規(guī)模和數(shù)量。二是深化社會公共服務(wù)領(lǐng)域的社會化、市場化改革，吸引更多的社會資本參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供給，借助市場、社會的力量，切實(shí)滿足廣大居住證持有人口的基本服務(wù)需求。三是積極探索居住證與城市戶籍相銜接的有效制度，逐步拉平居住證與戶籍之間的福利差距。