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2014年政府工作報(bào)告提出了解決“三個(gè)1億人”的目標(biāo)：促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。實(shí)現(xiàn)這“三個(gè)1億人”目標(biāo)的期限是2020年。

今天，國(guó)家發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（簡(jiǎn)稱《重點(diǎn)任務(wù)》）正是要解決“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”，直指城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。其中提到，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度。2019年不僅是全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵之年，也是“推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶”目標(biāo)取得“決定性進(jìn)展”的一年，同時(shí)，常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率，均要提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。距離2020年的期限，進(jìn)入倒計(jì)時(shí)的沖刺階段。

“1億人”目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)學(xué)界有這樣一組數(shù)據(jù)測(cè)算：每轉(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)業(yè)人口，需要8萬(wàn)元的社會(huì)投入。城鎮(zhèn)人口每增長(zhǎng)1%，國(guó)民生產(chǎn)總值相應(yīng)增長(zhǎng)3%。先不論數(shù)據(jù)是否嚴(yán)謹(jǐn)，它至少代表一個(gè)現(xiàn)象：城鎮(zhèn)化發(fā)展，將拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)。但這是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的邏輯。黨的十八大以來(lái)，黨中央提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略新理念——以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！耙匀藶楹诵摹?，并不是不要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是目標(biāo)優(yōu)先順序的交換。新型城鎮(zhèn)化，首要關(guān)注的重點(diǎn)是那群在城市工作、居住、生活的進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人。一紙戶籍橫亙?cè)诔青l(xiāng)居民之間，制造了中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

“在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是城市發(fā)展的主力軍，但他們難以融入城市，無(wú)法享受和與城市戶籍緊密掛鉤的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)等福利資源和公共服務(wù)，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最為突出的矛盾之一。“1億人”目標(biāo)提出的第五年，《重點(diǎn)任務(wù)》要求2019年“取得決定性進(jìn)展”。相比2018年“繼續(xù)落實(shí)1億非戶籍人口在城市落戶方案”的表述，今年需要達(dá)成階段性成果。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率快速提升，但近幾年卻有放慢的趨勢(shì)。

根據(jù)每一年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014年全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率比上一年提高了1.04個(gè)百分點(diǎn)，2015年至2018年分別提高1.33、1.25、1.17、1.06個(gè)百分點(diǎn)，整體呈現(xiàn)逐年放緩態(tài)勢(shì)。

在城市工作居住超過(guò)6個(gè)月，就算作常住人口，計(jì)入城鎮(zhèn)化。如果這樣算，不少進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人就會(huì)被當(dāng)做城鎮(zhèn)人口。

2018年常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到59.58%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有43%左右。觀察2016年至2018年戶籍人口城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)，分別比上一年提升了1.3、1.15、1.02個(gè)百分點(diǎn)，也是呈現(xiàn)放緩的態(tài)勢(shì)?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》特別提到：2019年，實(shí)現(xiàn)常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。最終希望順利達(dá)成《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》的目標(biāo)：到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。

誰(shuí)是“主力軍”

推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，哪些城市是主力軍？《重點(diǎn)任務(wù)》將城市劃分了幾個(gè)層級(jí)：城區(qū)常住人口100萬(wàn)以下，中小城市和小城鎮(zhèn)（已陸續(xù)取消落戶限制）；城區(qū)常住人口100萬(wàn)—300萬(wàn)，屬于Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口300萬(wàn)—500萬(wàn)，屬于Ⅰ型大城市；城區(qū)常住人口500萬(wàn)-1000萬(wàn)，屬于特大城市；城區(qū)常住人口大于1000萬(wàn)，屬于超大城市。

住建部每年出版的中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，對(duì)各大城市城區(qū)人口的統(tǒng)計(jì)最為詳細(xì)。《2017年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》共公布了全國(guó)661個(gè)城市的“城區(qū)人口”“城區(qū)暫住人口”，將兩者相加得到目前各城市的城區(qū)常住人口數(shù)量。城叔梳理發(fā)現(xiàn)，661個(gè)城市中，2019年戶籍制度改革集中在Ⅱ型大城市、Ⅰ型大城市、特大城市、超大城市等四類城市，共計(jì)92個(gè)。

北京、上海、廣州、深圳、重慶，五座城市城區(qū)常住人口超過(guò)1000萬(wàn)。天津、沈陽(yáng)、南京、杭州、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、東莞、成都等9座特大城市，城區(qū)常住人口在500-1000萬(wàn)之間。

《重點(diǎn)任務(wù)》與《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》中的表述發(fā)生了巨大變化。當(dāng)時(shí)《規(guī)劃》提出，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大、超大城市人口規(guī)模。

根據(jù)最新的《重點(diǎn)任務(wù)》要求，超大、特大城市在2019年戶籍制度改革方面的主要方向都是：調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

太原、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、蘇州、寧波、合肥、廈門、濟(jì)南、青島、南寧、昆明、西安等13個(gè)城市，屬于I型大城市。

2018年的目標(biāo)是：實(shí)行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權(quán)重，鼓勵(lì)取消年度落戶數(shù)量限制。在此基礎(chǔ)上，2019年將完成“全面放開(kāi)放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制”的目標(biāo)。

戶籍政策加快放開(kāi)。65個(gè)Ⅱ型大城市的目標(biāo)更進(jìn)一步，直接要求在2019年“全面取消落戶限制”。若完成，全國(guó)不再有落戶限制的城市將達(dá)到634個(gè)。此外，《重點(diǎn)任務(wù)》中還要求，2019年積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶，并允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。

如何真正融入

“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，不僅是落戶人數(shù)的問(wèn)題，更關(guān)乎這些新的城市居民如何真正地融入城市?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》明確表示：“加大非戶籍人口在城市落戶推進(jìn)力度，推動(dòng)未落戶城鎮(zhèn)的常住人口平等享有基本公共服務(wù)”。并提出教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列措施。

實(shí)際上，早在2005年，我國(guó)已經(jīng)提及公共服務(wù)均等化這一概念。黨的十八大更提出，到2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)均等化的一路推進(jìn)，并不簡(jiǎn)單?！懊哭D(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)業(yè)人口需要8萬(wàn)元的社會(huì)投入”，這并非準(zhǔn)確核算的數(shù)字，但足夠體現(xiàn)出公共服務(wù)覆蓋中“錢”的問(wèn)題。這筆錢誰(shuí)來(lái)出？

此次出臺(tái)的《任務(wù)》中，提到“在安排中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，2019年繼續(xù)安排中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持落戶較多地區(qū)。”

但在香港城市大學(xué)公共政策系副教授張曉玲看來(lái)，轉(zhuǎn)移支付只能部分解決問(wèn)題，“目前戶籍改革中的權(quán)責(zé)利還需進(jìn)一步明晰，比如中央和地方政府的關(guān)系、政府跟企業(yè)的關(guān)系等等?！?/p> 　　

她認(rèn)為，現(xiàn)在戶籍改革的實(shí)施主體并非很明確，“人地錢”掛鉤等改革的主動(dòng)權(quán)不在中央、而在地方，但目前地方政府缺乏為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)的積極性。

同時(shí)，張曉玲提出，缺乏積極性的原因在于，當(dāng)下對(duì)于非戶籍人口落戶的成本核算尚不清楚，“賬尚未算清，事怎么樣去解決呢？”

她指出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本核算有多方面，除了公共服務(wù)覆蓋的成本，還可從社會(huì)的資本角度提供成本核算。外來(lái)務(wù)工群體為城市加付多少稅？可以產(chǎn)生怎樣體量的消費(fèi)？這都是一筆賬。同時(shí)，因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以市民化而帶來(lái)的留守兒童等社會(huì)難題，也是一項(xiàng)全社會(huì)的發(fā)展成本。

“當(dāng)我們將外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)城的各項(xiàng)成本收益算清楚后，其實(shí)可以很清晰地知道什么樣的城市，是大城市還是三線城市，更適合進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。張曉玲表示。

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