一、上海面臨的國際引才環(huán)境分析

　　

伴隨著上海具有全球影響力的科創(chuàng)中心建設(shè)地加快推進(jìn)，以及以新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)革命地蓬勃發(fā)展，上海比以往任何時(shí)候都更迫切地需要人才。

　　

然而，后疫情時(shí)代的國際形勢(shì)不容樂觀，以美國為代表的西方國家:以人才監(jiān)控（搜查逮捕華裔科學(xué)家）等形式限制前沿技術(shù)、高端人才（尤其是華裔科學(xué)家）的跨國自由流動(dòng)、柔性服務(wù)合作；以限制STEM領(lǐng)域留學(xué)生簽證、擴(kuò)大實(shí)體清單范圍等形式對(duì)我國進(jìn)行嚴(yán)密的技術(shù)封鎖，給我國的全球科技合作與國際人才交流帶來嚴(yán)重障礙；奉行單邊主義人才政策，并不斷調(diào)整移民政策（如取消移民的國別配額制度），來形成對(duì)全球（尤其是中國、印度）高端人才、高技能人才、優(yōu)秀留學(xué)生的大肆掠奪之勢(shì)；依據(jù)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》、《跨境隱私保護(hù)規(guī)則》維護(hù)全球人才大數(shù)據(jù)的霸權(quán)，嚴(yán)重威脅我國的人才數(shù)據(jù)主權(quán)，極大限制了上海面向全球的人才“招攬”。

　　

二、國際人才流動(dòng)呈現(xiàn)的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)

　　

一是國際人才流動(dòng)規(guī)?？涨皵U(kuò)大的同時(shí)，但非均衡性日漸突出：流入或“回流”至OECD國家流入的主體為高科技人才，其中，高端科技人才的回流率超過70%；而新興經(jīng)濟(jì)體國家的“回流”主體為海外留學(xué)生，即使有外籍人才流入，也多為中低端人才，高端人才占比較小。上海核發(fā)的27萬余份《外國人工作許可證》中，外國高端人才（A類）只占約18%。二是盡管目前海外華裔高層次人才、全球青年科學(xué)家這2個(gè)群體的流入規(guī)模尚小，但他們的來華來滬意愿強(qiáng)烈。《新形勢(shì)下海外高端人才回國意愿》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，69.6%的華裔高層次人才考慮回國（上海等地）發(fā)展；《2021“理想之城”》報(bào)告顯示，上海對(duì)全球青年科學(xué)家的吸引力排全球第4（7.27%）。三是后疫情時(shí)代，國際科技、智力、人才交流從線下轉(zhuǎn)向線上，交流頻率持續(xù)攀升，呈現(xiàn)出虛擬合作基礎(chǔ)上的柔性集聚趨勢(shì)。四是國際人才流動(dòng)呈現(xiàn)基于團(tuán)隊(duì)（學(xué)緣網(wǎng)絡(luò)）、產(chǎn)業(yè)（新興產(chǎn)業(yè)鏈）、平臺(tái)（科技、金融灣區(qū)）的“集群效應(yīng)”與“塊狀流動(dòng)”之勢(shì)。五是海外人才更傾向于通過與科研組織或第三方機(jī)構(gòu)合作來間接為他國服務(wù)（“間接流動(dòng)”），以此構(gòu)筑規(guī)避跨國流動(dòng)中政治風(fēng)險(xiǎn)與左邊法律右邊約束的“防火墻”。五是全球人才大數(shù)據(jù)與共享平臺(tái)在國際人才流動(dòng)中扮演的角色日益重要，于是，各國紛紛加入多邊國際合作框架或運(yùn)用國際職業(yè)社交平臺(tái)。

　　

二、創(chuàng)新型國家吸引國際人才的政策動(dòng)態(tài)

　　

以O(shè)ECD國家為代表的創(chuàng)新型國家紛紛摒棄自由主義移民政策，以“行政化手段＋市場(chǎng)化配置”的組合拳來加大對(duì)全球高端人才、高技能人才的掠奪：

　　

一是移民體制改革：限制中低端移民規(guī)模，同時(shí)，降低移民門檻、增加移民通道、提高移民比例、取消移民國籍配額、實(shí)施積分系統(tǒng)，以此加大對(duì)全球（尤其是中國、印度）高端人才、高技能人才的引進(jìn)力度。

　　

二是簽證制度優(yōu)化：以新型簽證制度提高全球高端人才引進(jìn)速度、擴(kuò)大留學(xué)生引進(jìn)規(guī)模、加大STEM領(lǐng)域的人才爭奪。英國的“全球人才簽證”（GlobalTalentVisa）提高了外籍高端人才的簽證審批速度，取消其抵達(dá)英國前須獲得工作機(jī)會(huì)的限制；美國允許優(yōu)秀留學(xué)生在讀期間申請(qǐng)“建設(shè)美國簽證”；德國將STEM領(lǐng)域人才申請(qǐng)“藍(lán)卡”的年薪門檻降低至歐元。

　　

三是重視引進(jìn)人才的家屬安置：德國、日本、荷蘭的勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)引進(jìn)人才的家屬高度開放，使他們獲得“同等就業(yè)”的機(jī)會(huì)，能在當(dāng)?shù)刈杂蓮氖氯魏魏戏üぷ?，甚至免去語言方面限制。

　　

四是免除人才的“受雇限制”：OECD國家積極開拓與“雇主”脫鉤的全球人才引進(jìn)通道，美國的EB-1A類杰出人才無需再依托雇主擔(dān)保、勞工證、永久性工作承諾等申請(qǐng)；英國增設(shè)免除科學(xué)家及其家屬抵英前須獲得工作機(jī)會(huì)這一限制的綠色簽證通道；新加坡推出無需海外人才受雇于某個(gè)企業(yè)的“科技準(zhǔn)證”。

　　

五是重視海外人才的評(píng)價(jià)和市場(chǎng)評(píng)價(jià)：美國的EB-1A類杰出人才引進(jìn)看重其行業(yè)評(píng)價(jià)（如專業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員資格）、領(lǐng)域貢獻(xiàn)（如曾以個(gè)人或委員會(huì)成員身份擔(dān)任評(píng)審）、社會(huì)影響（重要媒體報(bào)道過其專業(yè)領(lǐng)域的成就）；新加坡的“科技準(zhǔn)證”注重人才的市場(chǎng)評(píng)價(jià)，以成果的市場(chǎng)（能帶來至少1億美元收入）和用戶（科技產(chǎn)品每月活躍使用者人數(shù)須至少10萬人）來研判海外人才的“實(shí)際貢獻(xiàn)率”。

　　

三、全球創(chuàng)新城市集聚國際人才的新型做法

　　

紐約、舊金山、東京等全球創(chuàng)新城市呈現(xiàn)“知名企業(yè)驅(qū)動(dòng)人才集聚”“頂尖名校引進(jìn)人才”“搭建市場(chǎng)與人才/技術(shù)的對(duì)接平臺(tái)”“稅率優(yōu)惠吸引人才”的全球引才模式。

　　

“知名企業(yè)驅(qū)動(dòng)全球人才集聚”模式：紐約通過土地規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)支持、融資激勵(lì)等舉措，吸引摩根大通、威瑞森電信等知名企業(yè)進(jìn)入，以全球知名企業(yè)推動(dòng)全球人才集聚。

　　

“頂尖名校磁吸國際高端人才”模式：舊金山通過斯坦福大學(xué)、加州伯克利等5所頂尖名校和5個(gè)世界一流實(shí)驗(yàn)室吸引全球頂尖專家。其中，技術(shù)成果轉(zhuǎn)化是關(guān)鍵：斯坦福大學(xué)等頂尖名校均設(shè)有技術(shù)授權(quán)辦公室（OTL），一方面，將國際創(chuàng)新人才的研究成果迅速產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用；另一方面，加速高?？茖W(xué)研究的產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向，將高校研究成果以專利授權(quán)形式滿足國際創(chuàng)業(yè)人才的技術(shù)需求。

　　

“搭建市場(chǎng)與人才/技術(shù)的對(duì)接平臺(tái)”模式：東京依托日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)（JST）搭建海外人才與本土市場(chǎng)有效對(duì)接的信息共享平臺(tái)，即構(gòu)建面向本土企業(yè)共享的國際論文數(shù)據(jù)庫和全球?qū)＠麛?shù)據(jù)庫，一方面讓缺少研發(fā)能力的企業(yè)在數(shù)據(jù)庫中尋找符合自身需求的技術(shù)成果及其作者信息；另一方面，推動(dòng)科研成果的產(chǎn)業(yè)化，在科研成果與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用之間架起“橋梁”。

　　

“稅率優(yōu)惠吸引人才”模式：新加坡以優(yōu)越的稅制（極低的個(gè)稅稅率或納稅返點(diǎn)）來“招攬”全球人才：個(gè)稅稅率為3.5%-20%；企業(yè)稅率為6.375%-17%，并對(duì)年?duì)I業(yè)額低于100萬新幣的企業(yè)免稅。

　　

四、新形勢(shì)下上海引進(jìn)海外人才的難點(diǎn)問題與政策瓶頸

　　

與全球創(chuàng)新城市相比，上海：尚未在海外人才引進(jìn)中有效運(yùn)用公私合作（PPP）模式；在滬高校對(duì)高科技園區(qū)的成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)支撐貢獻(xiàn)不足；海外人才引進(jìn)與本地產(chǎn)業(yè)/技術(shù)需求對(duì)接不夠精準(zhǔn)；人才落地服務(wù)尚未完全對(duì)標(biāo)國際。結(jié)合實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，原因如下：

　　

第一，掌握的海外人才數(shù)據(jù)略顯碎片化，引才政策的“量身定制”缺乏數(shù)據(jù)支撐。受制于美國等國家的技術(shù)封鎖，我國尚未融入全球人才數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，難以多來源、全方位地整合全球人才數(shù)據(jù)，更難以實(shí)現(xiàn)基于行業(yè)領(lǐng)域、層次類型的人才數(shù)據(jù)分類整理，從而呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)。此外，尚未基于云計(jì)算系統(tǒng)構(gòu)建服務(wù)政府、高科技園區(qū)（企業(yè)）、科研院所、高等院校的海外人才數(shù)據(jù)共享共建機(jī)制，現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫彼此間存在準(zhǔn)入限制，共享度程度較低。

　　

第二，海外引才政策的制定與實(shí)施中，用人主體的作用發(fā)揮得不夠充分。目前，高科技園區(qū)（企業(yè)）等用人主體上海市海外引才過程中尚未發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府部門較少委托龍頭企業(yè)或權(quán)威行業(yè)協(xié)會(huì)開展行業(yè)領(lǐng)域海外人才需求的摸底調(diào)研，于是，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)高科技園區(qū)（企業(yè)）實(shí)際人才需求的“精準(zhǔn)把握”，帶來人才政策設(shè)計(jì)與人才市場(chǎng)需求的“錯(cuò)位”問題。

　　

第三，海外人才評(píng)價(jià)機(jī)制的靈活性與精準(zhǔn)度不夠?，F(xiàn)行海外人才評(píng)價(jià)體系仍“以資質(zhì)論英雄”（如國際影響力、標(biāo)志性成果），并未將企業(yè)的技術(shù)攻關(guān)需求或園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)細(xì)化為海外人才引進(jìn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，從而難以準(zhǔn)確研判海外人才對(duì)上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科創(chuàng)中心建設(shè)的“可能貢獻(xiàn)率”，畢竟，海外人才“落地”最終還需憑技術(shù)或項(xiàng)目。此外，海外人才評(píng)定由政府部門主持并決定，龍頭企業(yè)、科創(chuàng)園區(qū)、行業(yè)協(xié)會(huì)僅有推薦權(quán)，而缺乏海外人才引進(jìn)中的“關(guān)鍵話語權(quán)”，而恰恰是龍頭企業(yè)、科創(chuàng)園區(qū)更了解本行業(yè)的技術(shù)需求；重要行業(yè)協(xié)會(huì)更熟悉本領(lǐng)域的技術(shù)動(dòng)態(tài)。

　　

第四，當(dāng)前海外引才政策的宣傳模式難以有效應(yīng)對(duì)上海面臨的海外引才環(huán)境。一是伴隨著美國等國家的技術(shù)打壓與人才封鎖，不光柔性引才引智政策受嚴(yán)重沖擊，引才政策宣傳的海外專場(chǎng)也受嚴(yán)重限制，傳統(tǒng)的官方宣傳、公開引進(jìn)變得更為艱難，非官方力量廣泛參與的海外人才政策宣傳新機(jī)制尚未形成，這就容易造成海外人才與國內(nèi)需求的信息不對(duì)稱情形。二是海外引才政策宣傳仍以“筑巢招攬”式被動(dòng)宣傳為主，缺乏“精準(zhǔn)對(duì)接”式主動(dòng)推送，并且，海外引才政策的宣傳端口仍停留在國內(nèi)或線上，而未拓展至海外。三是海外引才政策宣傳尚未基于不同（層次、類型、成長階段）海外人才的多元化需求實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)推送”。

　　

第五，現(xiàn)行海外人才的“落地服務(wù)”制約海外引才政策的實(shí)施效果。一是海外人才（尤其是外籍人才）來滬創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)初期面臨“融入難”現(xiàn)狀，尤其是在熟悉商務(wù)規(guī)則、對(duì)接科技協(xié)會(huì)及本領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)或?qū)I(yè)社團(tuán)等方面。二是海外人才普遍存在“融資焦慮”，反映“‘留·在上?！蛄魧W(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽”、“海聚英才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)峰會(huì)”等活動(dòng)的覆蓋面略窄。三是海外人才須回國后依托承擔(dān)單位方可申報(bào)資助項(xiàng)目與人才補(bǔ)貼，項(xiàng)目或資金下?lián)艿臏笮允蛊洳荒芗皶r(shí)有效地為海外人才提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)初期支持。四是海外人才反映其團(tuán)隊(duì)成員的家屬在融入上海勞動(dòng)力市場(chǎng)過程中存在一定困難，比如，他們?cè)讷@得戶籍或積分居住證前不能報(bào)考公務(wù)員或事業(yè)單位等公職。

　　

五、新形勢(shì)下上海進(jìn)一步吸引國際高端人才的突破性政策和舉措

　　

上海亟需以引才政策舉措的突破與完善，實(shí)現(xiàn)對(duì)海外人才的“精準(zhǔn)招攬”與“安全落地”，助力科技創(chuàng)新中心建設(shè)。

　　

第一，堅(jiān)持錯(cuò)位引才、需求導(dǎo)向、實(shí)用為本、領(lǐng)域聚焦的原則，“科學(xué)錨定”海外引才政策的目標(biāo)群體。一是以錯(cuò)位思路摸排以下群體：歸國意愿強(qiáng)烈的華裔科學(xué)家；從北歐、日本、北美退休回到日、韓、新加坡等地的專家群體；丹麥、芬蘭、瑞典等關(guān)鍵小國的人才。二是堅(jiān)持需求導(dǎo)向，大力引進(jìn)跨地域流動(dòng)傾更強(qiáng)、創(chuàng)造力旺盛的青年科學(xué)家。三是引進(jìn)雖沒“人才帽子”，但擁有與上海重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相匹配的技術(shù)、能克服“卡脖子”瓶頸的專才。四是圍繞上海重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的細(xì)分領(lǐng)域乃至關(guān)鍵技術(shù)，面向“技術(shù)單項(xiàng)冠軍”（國家或地區(qū)）對(duì)口引進(jìn)人才。

　　

第二，以國際人才數(shù)據(jù)庫與分布地圖提升引才“精準(zhǔn)度”。一是以公私合作、多主體參與來保障國際人才數(shù)據(jù)庫的完整性，積極從海外人力資源戰(zhàn)略伙伴、海外專業(yè)技術(shù)社團(tuán)、國際知名獵頭機(jī)構(gòu)（FESCO等）、國際化職業(yè)社交平臺(tái)（LinkedIn等）、海外聯(lián)誼會(huì)等機(jī)構(gòu)獲取數(shù)據(jù)。二是以“論文＋專利＋產(chǎn)業(yè)”的科學(xué)組合呈現(xiàn)人才的“精準(zhǔn)畫像”與空間分布?；赪OS論文數(shù)據(jù)庫、Google專利數(shù)據(jù)庫收集海外人才的專業(yè)履歷、機(jī)構(gòu)信息、職業(yè)階段、行業(yè)領(lǐng)域、社會(huì)人脈等信息；基于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)分布規(guī)律（如生物醫(yī)藥關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新地圖）繪制人才分布地圖。三是推動(dòng)企業(yè)“以技術(shù)尋人才”，構(gòu)建集國際科技論文與全球?qū)＠夹g(shù)為一體、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新的綜合數(shù)據(jù)庫，以中文為工作語言面向注冊(cè)企業(yè)免費(fèi)開放，包括成果簡介、作者信息、機(jī)構(gòu)信息、作者聯(lián)系方式（郵箱），鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)尋才引才。

　　

第三，實(shí)現(xiàn)海外引才政策的制定與實(shí)施從政府主導(dǎo)模式向“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”模式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步加強(qiáng)政府部門、用人主體（高科技園區(qū)或企業(yè)）、科研院所/高等學(xué)校、社會(huì)組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)）在海外引才過程中的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，建立“用人主體生成海外人才需求→用人主體、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方組織及市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)人才（“揭榜掛帥”）→行業(yè)協(xié)會(huì)或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)鑒別人才→政府部門配套政策”的海外引才政策新機(jī)制。

　　

第四，以政府為支撐、園區(qū)為陣地、企業(yè)為主體、高校為引擎的“政產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟”確保海外引才政策的有效實(shí)施。一是鼓勵(lì)園區(qū)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、高校、科研院所在開展國際科技合作項(xiàng)目、參與國際大科學(xué)計(jì)劃、打造國際科技創(chuàng)新平臺(tái)過程中，圍繞人才需求和技術(shù)瓶頸積極發(fā)掘人才，并將其政策訴求反饋至人才部門來定制“招攬”政策。二是委托與國外密切合作的高校、行業(yè)協(xié)會(huì)參與海外人才引進(jìn)，比如委托與德國密切合作的同濟(jì)大學(xué)引進(jìn)超高密度機(jī)床等領(lǐng)域人才；委托上海集成電路行業(yè)協(xié)會(huì)引進(jìn)國外集成電路行業(yè)人才。三是通過政策傾斜、資金支持、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，引導(dǎo)上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海科技大學(xué)等高校在高科技園區(qū)成立技術(shù)授權(quán)辦公室，一方面促進(jìn)海外創(chuàng)新人才成果的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用；另一方面推動(dòng)這些高校、科研院所科研的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性，以專利授權(quán)形式滿足海外創(chuàng)業(yè)人才的技術(shù)需求，形成對(duì)海外人才的“磁吸效應(yīng)”。

　　

第五，完善海外引才政策中的評(píng)價(jià)指標(biāo)與遴選機(jī)制。一是建立職業(yè)生涯全程覆蓋的海外人才分類與支持體系。二是海外引才政策中評(píng)價(jià)指標(biāo)堅(jiān)持定量與定性相結(jié)合，對(duì)于創(chuàng)新人才重點(diǎn)考察其“技術(shù)”，即其科研成果對(duì)技術(shù)升級(jí)的貢獻(xiàn)率；對(duì)于創(chuàng)業(yè)人才則重點(diǎn)考察其“項(xiàng)目”，即其專利發(fā)明在企業(yè)生產(chǎn)中的轉(zhuǎn)化率。三是海外人才引進(jìn)的遴選機(jī)制需進(jìn)一步凸顯用人主體導(dǎo)向，可考慮將職稱評(píng)審、人才計(jì)劃以“配額＋統(tǒng)籌”形式下放給園區(qū)或龍頭企業(yè)，同時(shí)，將評(píng)審權(quán)交給權(quán)威行業(yè)協(xié)會(huì)、國際同行專家。此外，充分發(fā)揮高科技園區(qū)（企業(yè)）在海外人才引進(jìn)中的“關(guān)鍵話語權(quán)”，讓他們同投資機(jī)構(gòu)一并作為“留·在上?！比蛄魧W(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽的評(píng)委。

　　

第六，以政策宣傳網(wǎng)絡(luò)提升海外引才政策的顯示度和吸引力。實(shí)現(xiàn)海外引才政策宣傳從“廣泛宣傳”模式到“精準(zhǔn)推送”模式地轉(zhuǎn)變。一是考慮把“宣傳觸角”拓展至海外，以國外賽區(qū)或“云參賽”（“云招聘”）為宣傳主陣地，并參照全球前沿技術(shù)分布與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)地圖來科學(xué)設(shè)置賽區(qū)。二是“精準(zhǔn)掃描、主動(dòng)對(duì)接”那些有回國可能或回國意愿的海外中高端人才，進(jìn)行政策宣傳乃至“定制”。三是實(shí)現(xiàn)海外引才政策的“分類宣傳、因才推送”：面向青年科技人才重點(diǎn)宣傳落戶政策、留創(chuàng)園扶持政策等；面向海外高端人才則重點(diǎn)宣傳上海的世界級(jí)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群的建設(shè)水平與未來前景。

　　

第七，以對(duì)標(biāo)國際的“落地”軟環(huán)境來提升海外引才政策的吸引力。一是通過高校、科研院所及社會(huì)團(tuán)體設(shè)置“風(fēng)險(xiǎn)防火墻”來保障海外人才階段性流動(dòng)或柔性服務(wù)中的安全。二是對(duì)標(biāo)國際打造海外人才的個(gè)稅政策與融資激勵(lì)計(jì)劃，如對(duì)海外人才個(gè)稅超過15%的部分，以財(cái)政補(bǔ)貼形式返還。三是海外人才的家屬在獲得上海戶籍或積分居住證前允許其報(bào)考公務(wù)員或事業(yè)單位等公職。四是以海外人才服務(wù)的“端口前移”提升海外引才政策的實(shí)施效率。如海外人才與依托單位簽訂合同或意向性協(xié)議后即可申報(bào)人才計(jì)劃或資金支持。五是以高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)（張江等）乃至留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園為載體、以產(chǎn)業(yè)平臺(tái)（重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群）為中軸、以教育與醫(yī)療為配套，打造高科技園區(qū)與國際人才社區(qū)有機(jī)融合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型國際人才社區(qū)集群。