□本報(bào)記者蔡長(zhǎng)春

　　

2018年,曾有一張公示名單走紅網(wǎng)絡(luò),名單上的6019人將通過(guò)積分落戶政策,成為名副其實(shí)的新北京人。這一年,是北京探索實(shí)行積分落戶政策第一個(gè)年頭。

　　

“民之大紀(jì),國(guó)之治端”。戶籍制度是一項(xiàng)基本社會(huì)治理制度,戶口承載著生老病死、上學(xué)就業(yè)、婚喪嫁娶、社保福利等方方面面生活內(nèi)容,牽動(dòng)著千家萬(wàn)戶的喜怒哀樂(lè)。

　　

戶籍制度在我國(guó)有著悠久的發(fā)展歷史。傳統(tǒng)戶籍制度始終與土地直接聯(lián)系,是以家庭為本位的人口管理方式。

　　

新中國(guó)成立后,對(duì)戶籍制度進(jìn)行了探索與完善,現(xiàn)代戶籍制度也成為國(guó)家依法收集、確認(rèn)公民人口基本信息左邊法律右邊制度,以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面權(quán)益為目的的新型人口管理方式。

　　

從1951年第一部戶口管理?xiàng)l例出臺(tái),到“農(nóng)”與“非農(nóng)”二元格局確立；從改革開(kāi)放后戶籍制度流動(dòng)性趨勢(shì)日漸明顯,到2013年新型戶籍制度改革目標(biāo)確立,各地進(jìn)行著各種實(shí)踐探索……

　　

特別是近年來(lái)戶籍制度改革,猶如激活了一池春水,為群眾安居樂(lè)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的紅利。

　　

新中國(guó)新探索

　　

以左邊法律右邊形式規(guī)范戶籍管理

　　

新中國(guó)成立后,亟待構(gòu)建起與之相匹配的戶籍制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)人口有序管理,加強(qiáng)對(duì)人民群眾各項(xiàng)生活的相關(guān)保障。

　　

1951年7月16日,公安部公布《城市戶口管理暫行條例》,規(guī)定了對(duì)人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會(huì)變動(dòng)”(社會(huì)身份)等事項(xiàng)的管制辦法。

　　

作為新中國(guó)成立后第一部戶口管理?xiàng)l例,《城市戶口管理暫行條例》基本統(tǒng)一了全國(guó)城市戶口登記制度,在新中國(guó)戶籍制度史上有著奠基石般重要意義。從此,戶籍制度建設(shè)開(kāi)始大踏步前進(jìn)。

　　

在第一次全國(guó)人口普查基礎(chǔ)上,1953年,大部分農(nóng)村建立起戶口登記制度；1954年,中國(guó)頒布實(shí)施第一部憲法,其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”；1955年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口等級(jí)制度的指示》的發(fā)布統(tǒng)一了全國(guó)城鄉(xiāng)戶口登記工作,規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度,戶口登記統(tǒng)計(jì)時(shí)間為每年1次。

　　

全國(guó)人大常委會(huì)在1958年1月通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》,規(guī)定戶口登記工作由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管。

　　

這是一套相當(dāng)完備的戶口管理制度,包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記7項(xiàng)內(nèi)容,戶口管理的任務(wù)是證明公民身份、維護(hù)治安秩序、服務(wù)社會(huì)主義建設(shè)。

　　

“戶口登記條例以左邊法律右邊形式規(guī)范了全國(guó)戶口登記管理制度,可以視為全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標(biāo)志,也是當(dāng)代中國(guó)戶籍制度發(fā)展史上一座重要里程碑。”中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、欽點(diǎn)智庫(kù)創(chuàng)始人兼理事長(zhǎng)陳柳欽教授說(shuō),戶口登記條例也第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍,奠定了我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度基本格局,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)模式確立。

　　

1964年8月,《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》出臺(tái),集中體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)對(duì)戶口遷移兩個(gè)“嚴(yán)加限制”基本精神——對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制,對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。

　　

陳柳欽認(rèn)為,這一時(shí)期內(nèi)的戶籍制度仍以管理為重點(diǎn),戶籍管理主要特點(diǎn)是嚴(yán)格控制農(nóng)村人口盲目流入城市,壓縮城市人口,這也在一定程度上限制了農(nóng)民向城市流動(dòng)。

　　

隨發(fā)展而改變

　　

消除農(nóng)村與城鎮(zhèn)戶口差別

　　

“1979年那是一個(gè)春天,有一位老人在中國(guó)的南海邊畫了一個(gè)圈……”正如《春天的故事》這首歌唱到的那樣,以特區(qū)建設(shè)為標(biāo)志,改革開(kāi)放的偉大變革如畫卷般徐徐展開(kāi)。

　　

伴隨著改革開(kāi)放的春風(fēng),我國(guó)逐步放開(kāi)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),社會(huì)發(fā)展開(kāi)始突飛猛進(jìn),戶籍制度也隨之進(jìn)行了新的調(diào)整。

　　

上世紀(jì)八十年代初,隨著農(nóng)村包產(chǎn)到戶經(jīng)濟(jì)改革的變化,農(nóng)民獲得更多自主權(quán),農(nóng)民思想也有了轉(zhuǎn)變,進(jìn)城打工的人開(kāi)始多起來(lái)。

　　

1984年10月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》頒布,規(guī)定農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶,并同集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利,履行同等義務(wù),戶籍嚴(yán)控制度開(kāi)始松動(dòng)；1985年7月,《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》出臺(tái),標(biāo)志著城市暫住人口管理制度走向健全。

　　

同年9月,全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》,按照條例規(guī)定,人不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗(yàn)證身份,這極大地方便了人口流動(dòng)。

　　

在陳柳欽看來(lái),此舉意義十分重大,標(biāo)示著流動(dòng)是身份管理的新方向。

　　

不過(guò),人口流動(dòng)增強(qiáng)的同時(shí),也使城鎮(zhèn)戶口成了稀缺資源,一些中小城鎮(zhèn)開(kāi)始出現(xiàn)買賣戶口行為,從此,“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成了“高頻詞”。

　　

至今很多人還記得當(dāng)年的“盛況”,每個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口從幾千元到數(shù)萬(wàn)元不等,但大量農(nóng)村戶口居民為了能夠享受到和“城里人”一樣的權(quán)益,甚至傾其所有爭(zhēng)相購(gòu)買。

　　

1992年5月4日,國(guó)務(wù)院授權(quán)公安部發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決制止公開(kāi)出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯(cuò)誤做法的緊急通知》,開(kāi)始嚴(yán)厲制止這種行為。與此同時(shí),政府也在努力探索新型戶籍制度,努力彌合城鄉(xiāng)二元之間的鴻溝。

　　

5年后,《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見(jiàn)的通知》出臺(tái),規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口,可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　

1998年7月,《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題意見(jiàn)的通知》發(fā)出,讓戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。根據(jù)上述通知,新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬,凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源,已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的,可準(zhǔn)予落戶。

　　

進(jìn)入21世紀(jì)后,我國(guó)戶籍制度改革繼續(xù)向前推進(jìn)。2001年3月,《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見(jiàn)的通知》發(fā)布,標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進(jìn)。通知規(guī)定,對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。

　　

“各地先后進(jìn)行的改革試點(diǎn),重點(diǎn)都是取消戶口的二元結(jié)構(gòu),消除農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口的差別?！标惲鴼J說(shuō)。

　　

2010年2月,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出,要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

　　

陳柳欽認(rèn)為,從中不難看出,戶籍制度改革可謂是我國(guó)現(xiàn)代化改革的攻堅(jiān)戰(zhàn),涉及每個(gè)人的切身利益,但改革不是取消戶籍,而是剔除戶籍管理中不合理的部分,讓人民群眾能夠從中享受到改革紅利,安居樂(lè)業(yè)。

　　

落實(shí)放寬政策

　　

引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口合理有序流動(dòng)

　　

戶籍制度改革,涉及億萬(wàn)人民群眾的切身利益和公平發(fā)展。

　　

2013年11月,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出,要?jiǎng)?chuàng)新人口管理,加快戶籍制度改革,全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開(kāi)中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

　　

經(jīng)過(guò)近1年時(shí)間醞釀,《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)于2014年7月30日正式發(fā)布。《意見(jiàn)》明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,此舉標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái),進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革開(kāi)始進(jìn)入全面實(shí)施階段。

　　

“此次戶籍制度改革意義深遠(yuǎn),旨在通過(guò)落實(shí)放寬戶口遷移政策,合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移流動(dòng),為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)更多動(dòng)力?！北P古智庫(kù)理事長(zhǎng)易鵬認(rèn)為。

　　

進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革,是涉及億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重大舉措。對(duì)此,各地區(qū)、各有關(guān)部門紛紛按照《意見(jiàn)》要求,切實(shí)落實(shí)戶籍制度改革各項(xiàng)政策措施,抓緊制定相關(guān)配套政策。

　　

2016年9月,《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》公布,提出北京將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度,取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口,體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。

　　

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),從那時(shí)起,全國(guó)出臺(tái)戶籍制度改革方案的省份就已達(dá)30個(gè)。

　　

廣東、廣西、貴州等省區(qū)在各自制定的實(shí)施意見(jiàn)中,還提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)的落戶任務(wù),安徽等省甚至提出常住人口城鎮(zhèn)化率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

　　

此外,不少省份戶口遷移條件比國(guó)版《意見(jiàn)》更加寬松:如在對(duì)中等城市和大城市的落戶條件上,國(guó)版《意見(jiàn)》對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求分別為不得超過(guò)3年和5年,安徽省縮短到不得超過(guò)1年和3年,河南、黑龍江、河北等省也適當(dāng)縮短了繳納社保的年限。

　　

對(duì)人口在500萬(wàn)人以上的特大城市落戶政策,國(guó)務(wù)院提出建立完善積分落戶制度。繼北上廣深等特大城市出臺(tái)積分落戶政策外,如今已有越來(lái)越多城市開(kāi)始加入積分落戶行列中:如云南省規(guī)定,合理確定昆明市主城區(qū)落戶條件并推行積分制落戶辦法；河南省規(guī)定,省會(huì)城市要根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,建立完善積分落戶制度等。

　　

國(guó)版《意見(jiàn)》發(fā)布后,城鄉(xiāng)二元戶籍制度將退出歷史舞臺(tái)被視為“里程碑式的進(jìn)步”。地方版意見(jiàn)中,幾乎所有地區(qū)都明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口。

　　

此外,為彌合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口與戶籍人口間權(quán)益差距,國(guó)版《意見(jiàn)》提出的解決方案是建立居住證制度?！兑庖?jiàn)》指出,要以居住證為載體,建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

　　

眾多省區(qū)也跟緊精神,普遍規(guī)定,居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕葎趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。

　　

2016年1月,《居住證暫行條例》正式實(shí)施；2018年9月,《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》正式印發(fā)；2019年1月1日,新修改的《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施……隨著相關(guān)配套政策相繼出臺(tái),越來(lái)越多的群眾開(kāi)始享受到改革帶來(lái)的利好。

　　

“黨中央和國(guó)務(wù)院目前出臺(tái)的一系列戶籍制度改革新政,重點(diǎn)都在于釋放人口的流動(dòng)性,進(jìn)而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力,這樣既能讓傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口享受基本公共服務(wù)紅利,也能更進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展,由此惠及全國(guó)民眾,讓更多人都能從中受益?！币座i說(shuō)。

　　

不斷創(chuàng)新舉措

　　

為群眾安居提供有力保障

　　

今年1月7日,作為北京首批公示的積分落戶“幸運(yùn)兒”之一,在北京打拼十多年的姜先生終于等到實(shí)錘落地,順利拿到了自己和兒子戶口進(jìn)京的遷移證。

　　

積分落戶,圓了太多在大城市打拼的外地人一個(gè)安家夢(mèng),讓他們切切實(shí)實(shí)享受到改革紅利。

　　

來(lái)自河南農(nóng)村的劉先生也在江蘇南京拿到了居住證。劉先生和愛(ài)人背井離鄉(xiāng)多年在南京打拼,如今不僅能夠享有城里的25項(xiàng)公共服務(wù),老家的兩畝土地流轉(zhuǎn)出去后,村里定期還會(huì)給分紅。

　　

一張居住證在手,持有人從此在社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女就學(xué)、異地高考等重要民生領(lǐng)域均可享受當(dāng)?shù)鼐用翊?。今?隨著新修改農(nóng)村土地承包法的實(shí)施,進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等均以左邊法律右邊名義予以確認(rèn),農(nóng)民進(jìn)城再?zèng)]后顧之憂。

　　

2014年,在浙江省湖州市德清縣某公司工作的河南籍市民郝先生,拿到居住證成為當(dāng)?shù)匦戮用?一家人定居后孩子和當(dāng)?shù)貎和粯泳徒雽W(xué),還申請(qǐng)到兩室一廳的公租房。

　　

“越來(lái)越多的新居民已把這里當(dāng)成第二故鄉(xiāng),我們都融入了德清,不再是外地人、外來(lái)務(wù)工人員、農(nóng)民工等,這些都要感謝當(dāng)?shù)卣凸膊块T為我們實(shí)施的惠民政策。”郝先生感激地說(shuō)。

　　

還是在德清,2013年,當(dāng)?shù)厝瞬檀蟛蚪煌ㄊ鹿适軅?按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村戶口的賠償標(biāo)準(zhǔn),原本只能享受5萬(wàn)多元賠償,恰巧此時(shí)趕上取消農(nóng)業(yè)戶口,統(tǒng)一為居民戶口,蔡大伯的賠償由此增加了9萬(wàn)多元。

　　

浙江省作為全國(guó)戶籍制度改革的試點(diǎn),德清縣在2013年9月30日就取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分,統(tǒng)一登記為“居民戶口”,讓每個(gè)戶口含金量相同。

　　

怪不得蔡大伯事后感慨地說(shuō):“這樣一來(lái)就公平了!”

　　

“新事物符合歷史潮流不斷涌現(xiàn),舊事物退出歷史舞臺(tái)逐漸消亡?！标惲鴼J認(rèn)為,隨著戶籍制度改革不斷推進(jìn),“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“農(nóng)民工”“藍(lán)印戶口”“暫住證”等不符合當(dāng)前發(fā)展實(shí)際的事物將漸漸從人們的視野中消失,隨之而來(lái)的是群眾在戶籍制度改革大潮中擁有更多獲得感和幸福感。

　　

全民期盼,眾望所歸。

　　

作為全面深化改革任務(wù)中一項(xiàng)最基礎(chǔ)的改革,戶籍制度改革牽涉著全國(guó)億萬(wàn)同胞的生活幸福,對(duì)于決勝全面建成小康社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義,廣大人民群眾對(duì)此給予厚望。

　　

幸運(yùn)的是,在中央改革精神指導(dǎo)下,各地各部門正在不斷努力,通過(guò)將改革精神貫徹落地,結(jié)合自身實(shí)際不斷創(chuàng)新舉措,全面推進(jìn)戶籍制度改革,為群眾安居幸福提供更多有力保障。

　　

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