作為“十三五”時期的四條底線之一，上海常住人口規(guī)模必須確保在2020年不超過2500萬。作為人口管理措施之一，上海提出要逐步建立積分落戶政策。

4月25日，上海市政府官網(wǎng)發(fā)布《上海市人民政府關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》(下稱《若干意見》)，并表示，要完善居住證、居住證轉辦常住戶口、直接落戶政策，在此基礎上，逐步建立積分落戶政策。

具體來說，就是要根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標，合理設置積分分值。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，對達到規(guī)定標準條件的人員，可以申請上海市常住戶口。

從條件管理到積分落戶

積分落戶的一個基礎是居住證，居住證制度在上海實施已超過10年，自2002年6月起，上海首先在引進人才中試行居住證制度，2004年又在來滬人員中擴大施行。居住證制度打破了不遷入戶籍就不能在滬正規(guī)就業(yè)的傳統(tǒng)模式，為各地來滬創(chuàng)業(yè)或就業(yè)的人才拓展了進滬渠道。

此后上海居住證分為A類、B類和C類，其中B類是國外引進人才居住證，A類是國內(nèi)引進人才居住證，C類則是普通外來從業(yè)人員或投靠類居住證。持A類居住證人員同住子女可以在上海參加中高考。

從2013年7月1日起，上海取消了人才居住證和一般居住證也就是A類和C類居住證的差別，統(tǒng)一施行積分制，并根據(jù)不同的積分，為持證者提供梯度化的公共服務。達到標準分值120分的外來人員，就可以享受包括同住子女參加高考等市民化待遇。而這種市民化待遇，區(qū)別于戶籍人口之處，在于父母不能投靠、不能享受上海市低保待遇、不能申請購買共有產(chǎn)權房三項。

這個積分體系，包括了基礎指標、左邊加分右邊指標、減分指標和一票否決指標?？偟膩砜?，持證人越年輕、學歷或職稱越高、專業(yè)越緊缺、納稅或其他社會貢獻越多，積分就越高。

但是，在通過積分制度實現(xiàn)“權責對等、梯度賦權”的公共服務均等化的同時，居住證轉戶籍，依然采取“條件管理”。

2009年起，上海的戶籍政策開始從以往的“指標限定”轉為“條件管理”，并出臺了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，凡是符合條件的外地來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)人員均可通過申請以獲得上海戶籍。首要條件，就是居住證滿7年。

以積分制為主的居住證制度，是上海人口政策中的一項基本制度。在今年1月舉行的上海市政府記者招待會上，上海市市長楊雄表示，積分制為主的居住證制度實施至2015年年底，共有110萬人申請了居住證。經(jīng)過審核確認，其中有30萬人積分分值達到120分以上。這30萬人中，約有2.6萬人取得了上海戶口，1.1萬人直接落戶，1.5萬人居住證轉戶籍。

楊雄在回答記者提問時特別強調(diào)，就居住證轉戶籍問題，上海還未實行積分管理制度，仍舊是條件管理制度。是否要對此進行調(diào)整?楊雄表示，國家出臺了新的居住證制度和戶口政策的改革，下一步，上海將會根據(jù)前段時間的執(zhí)行情況以及科創(chuàng)中心的建設狀況進行政策評估。

《若干意見》顯示，此次戶籍制度改革的一個基本原則，就是立足上海實際，積極穩(wěn)妥地完善落戶政策，逐步建立積分落戶。合理調(diào)控戶籍人口機械增長，有序引導長期在滬合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住人員的落戶預期和選擇。

同時，以“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”為基礎，健全梯度化公共服務供給機制，發(fā)揮居住證憑證享有公共服務的主渠道作用。統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷完善教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等配套政策。

而在公共服務均等化方面，《若干意見》提出，要穩(wěn)步擴大基本公共服務覆蓋面。建立健全基本公共服務體系的基礎制度，形成上海全市統(tǒng)一的基本公共服務項目清單。居住證持有人按照規(guī)定享有義務教育、社會保險、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育、證照辦理、資格評定等服務待遇。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，逐步提高服務項目的保障標準，穩(wěn)步擴大基本公共服務體系的覆蓋范圍。

嚴控2500萬人口規(guī)模

《若干意見》的一個重要目標，就是到2020年，上海全市常住人口規(guī)模控制在2500萬以內(nèi)，人口結構更加合理，人口素質(zhì)進一步提升，人口布局進一步優(yōu)化。

本世紀以來，上海常住人口激增800多萬，從2000年1608萬人，增加到2014年底的2425.68萬人。這其中，戶籍常住人口1429.26萬人，外來常住人口996.42萬人。

上海第六次全國人口普查資料顯示，2010年上海常住人口共2301.92萬，也就是說，4年中上海人口增加了123.76萬人。而要守住2500萬人的底線，就意味著未來幾年內(nèi)，上海的常住人口增加，不能超過74.32萬人。

除了嚴控規(guī)模，上海市的人口政策，更要著眼于建設“四個中心”和具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略目標，促進人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

而要實現(xiàn)人口結構更加合理，人口素質(zhì)進一步提升，人口布局進一步優(yōu)化，又與上海的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、城市非核心功能疏解等密切相關。

《2015年上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，至2015年年末，上海全市常住人口總數(shù)為2415.27萬人。其中外來常住人口981.65萬人，同比下降1.5%，減少近15萬。

在今年全國兩會上，上海市委書記韓正就表示，要根據(jù)上海2020、2030年的城市發(fā)展規(guī)劃，疏解非核心功能，如果沒有一定的功能疏解，人口是絕對控制不住的。

上海市市長楊雄也表示，上海是一個2400多萬人的大城市，去年上海外來常住人口下降了近15萬，從下降的情況看，主要還是因為上海進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，勞動力密集型產(chǎn)業(yè)的外遷使一部分勞動力隨著產(chǎn)業(yè)外遷離開了上海。此外還有一部分非就業(yè)的流動人口，因為“五違”整治而離開。

楊雄表示，出現(xiàn)這個變化，符合上海特大型城市發(fā)展的方向，也符合疏解城市非核心功能大的方向。要實現(xiàn)“十三五”2500萬的人口目標，既要控制人口，又要讓人才能夠進來，這是一個問題的兩個方面。