9月23日，《2020年非上海生源應(yīng)屆普通高校畢業(yè)生進(jìn)滬就業(yè)申請(qǐng)本市戶籍評(píng)分辦法》正式發(fā)布。在辦法中明確提出，將之前“以北京大學(xué)、清華大學(xué)為試點(diǎn)，探索建立對(duì)本科階段為國內(nèi)高水平大學(xué)的應(yīng)屆畢業(yè)生，符合基本申報(bào)條件可直接落戶”的政策，范圍擴(kuò)大至在滬“世界一流大學(xué)建設(shè)高?！薄Ｔ跍笆澜缫涣鞔髮W(xué)建設(shè)高?！卑ㄉ虾＝煌ù髮W(xué)、復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、華東師范大學(xué)，因此四校應(yīng)屆本科畢業(yè)生符合基本申報(bào)條件即可直接落戶。

人口的遷移本質(zhì)上是一種市場行為,外來人口的就業(yè)以非公共部門為主,政府很難限制外來人口的就業(yè);治理群租的信息成本和執(zhí)法成本高昂,并且損害了本地居民(房東)的利益,難以實(shí)施;外來人口進(jìn)入城市的首要目標(biāo)不是為了獲取優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)(如教育資源),而是為了相對(duì)高的收入和發(fā)展機(jī)會(huì),提高入學(xué)門檻導(dǎo)致一部分兒童返鄉(xiāng),而他們的父母仍然留在城市。城市化的本質(zhì)就是人力資本、就業(yè)機(jī)會(huì)和公共資源的重新匹配,這種重新匹配是空間意義上的,是城市與鄉(xiāng)村之間的資源重組。

由于工業(yè)和服務(wù)業(yè)集中于城市,城市必然需要更加豐富和密集的人力資本,城市在吸引更多勞動(dòng)力的同時(shí)必須為其提供一定的公共資源。就業(yè)機(jī)會(huì)由市場提供,公共資源由政府提供。

在理想狀態(tài)下,就業(yè)機(jī)會(huì)和公共資源對(duì)人力資本的拉動(dòng)作用應(yīng)該是一致的。嚴(yán)苛的外來人口管理政策造就了這樣一個(gè)怪現(xiàn)象:市場經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)人口流動(dòng),公共服務(wù)體系卻在懲罰人口流動(dòng)。

一個(gè)城市的人口規(guī)模主要由市場決定。企業(yè)的經(jīng)營者比負(fù)責(zé)戶籍審批的官員更清楚自己需要什么樣的人才。絕大多數(shù)情況下,人口的流動(dòng)都不是盲目的,如果沒有更高的收入,沒有更好的工作機(jī)會(huì),人們不會(huì)背井離鄉(xiāng)奔赴一個(gè)陌生的城市。當(dāng)一座城市出現(xiàn)人口的長期的大規(guī)模集聚,其背后一定有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為基礎(chǔ)。人口是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng),不僅需要高端的投資移民和技術(shù)移民,也需要相對(duì)低技能的勞動(dòng)力移民。

事實(shí)上,每一個(gè)高端人才都需要若干低端勞動(dòng)力為其服務(wù),譬如司機(jī)、保姆、保安等等。而地方政府制定的落戶門檻,往往只青睞所謂的高端人才,而不愿向低技能人群開放。

這種排斥勞動(dòng)力移民的福利體制并不會(huì)如地方政府所愿起到“擠出”外來人口的作用,因?yàn)橥鈦砣丝谑紫仁且驗(yàn)楣ぷ鳈C(jī)會(huì)和收入而移民城市;相反,外來人口還是在城市定居下來,只是他們與城市居民之間存在一條難以逾越的福利鴻溝。這一福利鴻溝是地方性公民權(quán)的社會(huì)后果,表面上看,城市政府因此“節(jié)約”了一大筆福利開支;而實(shí)際上,由此帶來的社會(huì)成本不容忽視,包括人為擴(kuò)大的社會(huì)不平等、社會(huì)不穩(wěn)定,等等。

最近十余年,各地政府都在陸續(xù)出臺(tái)所謂的“戶籍新政”,但總體上是對(duì)戶籍制度的微調(diào)而非實(shí)質(zhì)性的改革。以上海為例,上海市從2002年開始探索居住證制度。2013年,上海市居住證積分制度的出臺(tái)更是引起熱議,打通就業(yè)居住證與人才居住證,學(xué)歷要求的放寬與技能人才的放寬被認(rèn)為是“破冰之舉”。雖然居住證積分制度依舊是秉持著人才導(dǎo)向的目的,但社會(huì)發(fā)展過程中多樣性人才的需求,也促使著積分制對(duì)各項(xiàng)條件的放寬。

居住證積分制度中對(duì)人才標(biāo)準(zhǔn)有如下規(guī)定:

1.具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能,以不改變其戶籍的形式來本市工作或者投資、創(chuàng)業(yè)的境內(nèi)引進(jìn)人才,以及引進(jìn)人才的配偶和其未滿18周歲的未婚子女。

2.具有大專學(xué)歷,且所學(xué)專業(yè)符合本市緊缺急需專業(yè)類別目錄的人員。

3.具有國家二級(jí)(技師)及以上職業(yè)資格的高技能人才。

4.本市重點(diǎn)行業(yè)緊缺急需的具有國家三級(jí)(高級(jí)工)職業(yè)資格的高技能人才。

不難發(fā)現(xiàn),居住證制度雖然在一定程度上改變了戶籍制度的封閉性特征,擴(kuò)大了公共服務(wù)的覆蓋范圍,但這一改革的主要受益群體是投資移民和技術(shù)移民,以農(nóng)民工為主體的勞動(dòng)力移民基本都排除在外。各地的戶籍制度改革均將居住證作為獲得戶籍的一個(gè)主要通道,也就是說,居住證具有篩選和蓄水池的功能:居住證持有者達(dá)到一定積分可以轉(zhuǎn)為戶籍居民,地方政府可以通過調(diào)整落戶標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)節(jié)戶籍人口的增量。

2016年,上海市政府公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市戶籍制度改革的若干意見》提出:在現(xiàn)有戶籍政策的基礎(chǔ)上,逐步建立積分落戶政策。上海將以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo),合理設(shè)置積分分值,主要的基礎(chǔ)指標(biāo)包括年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級(jí)、在上海市工作及繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)年限等。而在此前,“居轉(zhuǎn)戶”必須滿足持有居住證七年和連續(xù)繳納社保七年等五大條件。引人關(guān)注的是,該《意見》規(guī)定:五類人滿足相關(guān)要求,可不經(jīng)由居住證的過渡階段,直接拿到上海戶口。

第一類是創(chuàng)業(yè)人才。

第二類是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務(wù)人才。

第三類是風(fēng)險(xiǎn)投資管理運(yùn)營人才。

第四類是企業(yè)高級(jí)管理和科技技能人才。

第五類是企業(yè)家。

顯而易見,居住證轉(zhuǎn)戶籍主要看重的是學(xué)歷和專業(yè)技術(shù),主要受益人群是技術(shù)移民;而直接落戶的政策受益人群主要是投資移民。吳開亞、張力對(duì)全國46個(gè)城市的落戶條件的研究發(fā)現(xiàn):地方的落戶制度改革努力,更多地傾向戶口門檻化、貨幣化、利益化。地方的落戶政策強(qiáng)調(diào)的價(jià)值不是平等、融合,而似乎在于調(diào)整和優(yōu)化當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu),是基于地區(qū)發(fā)展、吸引人才和提升城市競爭力的考量,給公眾留下只向少數(shù)“有才”(通常是受過良好教育并擁有學(xué)位或是專業(yè)資格)或向“有錢者”(能夠在市場上購買高檔公寓或是進(jìn)行大筆投資開辦公司)開戶籍口子的印象。

（保留所有權(quán)利，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明作者和“制度開門”。資料來源：熊易寒，城市規(guī)模的政治學(xué):為什么特大城市的外來人口控制政策難以奏效，華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2017,56(06)）