上月，被稱為“上海第四次戶籍制度改革”的上海戶籍新政出臺，廣受關注。

　　

“新政”規(guī)定，持上海市居住證滿七年，參加上海市城鎮(zhèn)社會保險滿七年，依法納稅，有中級以上專業(yè)技術職務，或技師以上職業(yè)資格，無違法記錄者，可申辦上海市常住戶口。

　　

辦法還規(guī)定，在上海市做出重大貢獻，并獲得相應獎勵，或者在上海被評為高級專業(yè)技術職務，或高級技師專業(yè)，工種與所聘崗位相符的，可不受時間及參保年限限制。政策試行期為三年。

　　

目標鎖定“人才”

　　

戶籍新政剛剛公布時，上海人事保障局所屬的上海市人才服務中心咨詢窗口一天有幾百個人咨詢，電話也絡繹不絕。但咨詢窗口的工作人員日前告訴記者，由于細則和工作流程還沒有出臺，沒有具體信息，因此也談不上提供了咨詢。僅就目前公布的政策，人們也只能朦朧讀解。

　　

“翹首企盼了好多年，終于盼來了政策，卻沒料到與期待有這么大的落差”，田曉清說。34歲的田曉清已經在上海打拼十年，妻子是上海人。2004年底，他就申請獲得了上海市居住證，以后更加熱切盼望“轉正”。

　　

“現在看來，條件雖然不是很苛刻，但是真正能夠那到戶口的人，恐怕只是金字塔尖上的少數”，田說，他的許多同事也頗感失落。這些天，同事們業(yè)余時間都在熱烈地討論上海“戶籍新政”，不少人還到網上“灌水”，發(fā)發(fā)牢騷。

　　

居住證持有要滿七年，這一條件幾乎難住他們公司的所有“滬漂”一族。上海自2002年開始居住證制度，在他們這家以色列公司，外地人獲得居住證多在2004年到2005年。媒體報道，首批符合“累計7年”條件的人有3000名，加上其他條件人數將更少，此亦讓他們覺得，置身已經持有居住證的400萬人群，自己的“中簽率”近乎渺茫。

　　

“我們普遍都是本科及其以上學歷，收入嘛，在上海也處于中等偏上水平，但是看來希望不大”，田的一個同事劉信藝總結?！安贿^總歸還是有變化了”，田曉清說。

　　

新政為何出臺

　　

對于上海戶籍新政出臺的背景，官方說法是為了吸引人才，以及緩解該市人口老齡化問題。也有媒體報道，此舉是為了填補社?；鸬娜笨?，或是迫于各種壓力不得已的“作秀”。

　　

“本次戶籍新政，不能說是‘作秀’，說為了填補社保基金的缺口更是誤解！”，王大犇說。作為華東師范大學人口研究所副教授，王曾在去年參與上海市委研究室關于“上海戶籍制度改革方案”課題研究。

　　

王大犇解釋，社會保險是權力和義務相結合的，這部分人參加城鎮(zhèn)社會保險，又解決了戶口，老了自然在上海享受；更何況每年戶籍也只能解決上萬人，而目前上海養(yǎng)老保險的缺口上百億，而這部分缺口主要通過財政轉移支付解決。

　　

從戶籍改革的歷次探索來看，1994年上海開始規(guī)定買商品房可以辦理藍印戶口，2002年推出居住證制度，當時文件承諾，辦理“居住證”到一定時間符合條件的可以轉本市戶籍。

　　

到2008年，第一批辦理居住證的已有6年，積累的期望開始轉化為各種壓力。比如，不少上海企業(yè)因不能解決進滬指標，影響了人才引進。王大犇說，在兩會期間或者上海市領導到基層調研時，經常會有類似的提案或意見。正是在這樣的背景下，2008年上海市著手研究“居住證”轉“戶籍”的政策，實際上，有關部門已曾多次進行類似調研。

　　

王大犇稱，他們在研究中，曾對增加戶籍人口可能給地方財政帶來的壓力作了些估算，但這種估算也只能夠提供一般性的判斷。根據上海市人才居住證辦理的情況，2002年確實不多，所以今年能夠符合條件的人不多，但以后會逐年增加。文件試行三年，未來戶籍制度只能越來越松。

　　

口子雖小意義大

　　

“改革的逐步推進有利于社會穩(wěn)定”，王大犇說，我國有些地方的戶籍制度改革步子較大，后來由于大量農村人口的進入，公共設施和公共財政難以承受，又設置門檻。政策多變，給社會管理帶來不必要的麻煩。

　　

上海的經濟發(fā)展水平比較高，社會保障和其他的公共服務優(yōu)于其他地區(qū)，所以希望入滬的人很多，這次只是規(guī)定是在上海就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的這部分人。此外，上海還有為數不少的外來媳婦、歷史上響應政府號召支內支邊人員及他們的子女。如果戶籍完全放開，上海需要解決“低?！焙汀敖洕m用房”或“廉租屋”的家庭將大量增加，“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險”的壓力也將劇增，這里地方政府不得不考慮地方財政的承受能力。（當然，對于其他人，上海以往也有相關的政策，并有嚴格的指標控制，在這次戶籍新政尚未涉及。）

　　

目前領取上海人才居住證的大約也有近百萬，加上這部分人大多是“精英”，有較強的話語權。這次戶籍新政對人才沒有設立學歷的規(guī)定，更重視其實際的能力（技術職稱或技術等級，還有個人所得稅的額度等，體現市場的評價尺度）。王大犇個人認為，未來這標準還可以適當降低，畢竟上海戶籍人口已經進入到一個負增長的階段。適當放寬，不會對上海人口總量帶來巨大的壓力。

　　

“這次只是在戶籍制度改革方面開了一個小口，而不是戶籍制度改革的全部”。王大犇說，居住證轉本市戶籍的標準還是比較嚴，“這就像擠公交車，沒有上去的人，希望里面的人往里擠，能讓更多的人上去；一旦自己上了車，就希望別人不要再擠，等下一班車”。

　　

對此，復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院副院長梁鴻則分析說，上海本身有引進人才的政策，戶籍新政重在引才，而且主要是狹義的、上海所需要的人才，這種期望也許只是政府的“一廂情愿”。因為政策一旦公開，想成為上海人的群體并不是由政府定的。

　　

這種狀況，在“排隊擁擠效應”小的時候不會造成很大壓力，在“排隊擁擠效應”大的時候就會有問題。同樣，指望一年引進幾千人，緩解2000萬人口的老齡化問題，也是不大現實的。

　　

王大犇建議，應逐步建立相應的評估體系，為優(yōu)秀外來務工人員建立戶籍轉換的通道。一般居住證暫時不與戶口直接掛鉤，只作為其在滬居住的證明，為其就業(yè)、租賃房屋提供方便，其子女可以享受本市的義務教育和參加本市青少年的醫(yī)療保險，可以同樣享受市民的公共服務。同時，應建立優(yōu)秀外來務工人員落戶的通道，凡提升為高級技工者，可按走人才居住證轉戶籍的通道。

　　

何時回歸戶籍管理本意？

　　

戶籍新政是戶籍制度改革的一種形式，而最關鍵的問題，是要回歸到戶籍管理的本意。

　　

“今天迫于客觀現實不能開大口子，開小口子也可以”，梁鴻說，“有了通道，制度的改革就不可逆轉，有望向理想的戶籍管理方式轉變——即戶籍改革與福利保障徹底隔離。屆時，戶籍沒有含金量，給不給也就無所謂了”。

　　

戶籍管理本來有兩個作用，一個是人口登記；二是人口管制，避免城市因人口承載壓力過大影響發(fā)展。

　　

然而，現實地看，城鄉(xiāng)二元結構使得戶籍含金量非常高，戶籍開始從本意轉化為城市的福利制度安排的基礎和城市社會保障的前提條件。戶籍制度改革涉及就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的利益調整和再分配，如果在相關配套措施沒有落實之前匆忙改革，“戶改”就極有可能成為一紙有名無實的空文（部分省市已有這方面的經驗教訓）。

　　

王大犇說，戶籍徹底放開有一個前提，即社會保障基本統(tǒng)一、教育、醫(yī)療等公共服務全國大致均等。但由于當前中國城鄉(xiāng)差別太大，我們的財政、醫(yī)療、教育等資源各地差別較大，而社會保險、社會福利、社會救助等均是由地方財政兜底解決，而各地都是以戶籍為對象。放寬戶口進入，對于社會保障水平較高的地區(qū)財政壓力必然會凸顯。所以，上海市目前就取消居住證制度一方面會增加戶籍的壓力，另一方面也不利于人口的管理。

　　

因此，改革方向是逐步減少附加在“戶籍”上的各種福利，至少不應增加新的以戶籍為前提的各種政策；同時，增加居住證人員享受市民的待遇，逐步縮小兩者的差異，由于戶籍改革不是一蹴而就，所以兩證并存是必要的。

　　

上海戶籍新政之所以引起多方普遍關注，在于更深層次的問題。

　　

戶籍制度改革并不僅僅是就現有戶籍管理制度做出的單方面調整，而是包含整個社會政策的根本性變革，其核心是打破城鄉(xiāng)分割的社會政策和社會保障與服務體系。

　　

王大犇說，如果只是簡單的改變戶口性質本身，而不打破它所維持的就業(yè)、住房、教育、社會保障等“福利待遇鏈”，戶籍改革就只能是形式意義大于實際意義。切實解決因戶籍而產生的各種不公平問題，就應直接改革需要戶口遷移制度保護的計劃經濟遺留下來的各種福利制度本身。把隱藏在戶口之后的勞動、人事、教育、醫(yī)療與社會保障等諸多社會福利與戶口脫鉤。

　　

鏈接：

　　

上?，F有常住人口約１９００萬，其中約６００多萬人沒有上海戶籍。改革開放３０年來，上海先后在１９９４年、２００２年、２００４年三次調整戶口遷移政策，這次改革被稱為上海第四次戶籍制度改革。(人民網上海頻道3月5日電)

　　

責編：趙德禮