來(lái)源：上海證券報(bào)

□黃征學(xué)李智

□黨的十八大以來(lái)，戶(hù)籍制度改革取得歷史性突破，相關(guān)配套政策逐步完善，常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)規(guī)模和效率明顯提升。2014年以來(lái)，已有超過(guò)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率由2014年的37.1%提高到2020年的45.4%。

□7月12日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，繼續(xù)把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，以提高市民化質(zhì)量為核心，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革再出發(fā)。準(zhǔn)確把握戶(hù)籍制度改革的邏輯，明確戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)人口有序自由流動(dòng)具有重要意義。

□“十四五”時(shí)期，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化開(kāi)始邁入“下半場(chǎng)”，城鎮(zhèn)化增速降低、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)增速放緩、城鎮(zhèn)之間人口流動(dòng)增加、城鎮(zhèn)之間分化加劇，戶(hù)籍制度改革面臨新形勢(shì)。

□“十四五”深化戶(hù)籍制度改革有四個(gè)突出亮點(diǎn)：突出聚焦存量，暢通重點(diǎn)人群舉家進(jìn)城落戶(hù)渠道；突出提高意愿，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“后顧之憂(yōu)”；突出抓好落地，全面放開(kāi)放寬落戶(hù)限制；突出消除“隱形門(mén)檻”，提高落戶(hù)的便利化水平。

堅(jiān)持以人為核心，推進(jìn)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，出臺(tái)系列政策措施，深化戶(hù)籍制度改革，強(qiáng)化常住人口基本公共服務(wù)，維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)人口的基本權(quán)益，不斷提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率。2022年7月12日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》），繼續(xù)把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，以提高市民化質(zhì)量為核心，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革再出發(fā)。準(zhǔn)確把握戶(hù)籍制度改革的邏輯，明確戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)人口有序自由流動(dòng)具有重要意義。

1“十八大”以來(lái)我國(guó)戶(hù)籍制度改革取得歷史性突破

戶(hù)籍制度改革是綜合性改革，一直以來(lái)都在積極穩(wěn)妥推進(jìn)。黨的十八大以來(lái)，戶(hù)籍制度改革取得歷史性突破，相關(guān)配套政策逐步完善，常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)規(guī)模和效率明顯提升。

（一）戶(hù)籍制度改革深入推進(jìn)，1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)目標(biāo)如期完成

新時(shí)代以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院加快完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的頂層設(shè)計(jì)，一系列重大戶(hù)籍制度改革措施密集出臺(tái)。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》和《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，吹響戶(hù)籍制度改革的沖鋒號(hào)，搭建戶(hù)口遷移政策、城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑的“四梁八柱”，奠定實(shí)施差別化落戶(hù)政策的基礎(chǔ)。2016年又相繼出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》等政策文件，明確不同規(guī)模城市放寬落戶(hù)限制的重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委、公安部等部門(mén)制定印發(fā)《關(guān)于督促落實(shí)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)重點(diǎn)工作任務(wù)的通知》，有針對(duì)性地提出確保重點(diǎn)群體便捷落戶(hù)、提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力、優(yōu)化“人地錢(qián)掛鉤”操作細(xì)則、增強(qiáng)教師編制靈活性等舉措。至此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度通道基本打通，戶(hù)籍制度改革政策框架已基本完善。2014年以來(lái)，已有超過(guò)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)、年均落戶(hù)1700多萬(wàn)人，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率由2014年的37.1%提高到2020年的45.4%。

（二）各地因地制宜放寬落戶(hù)條件，戶(hù)籍門(mén)檻逐步降低

31個(gè)?。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已全部出臺(tái)戶(hù)籍制度改革方案或意見(jiàn)，在放寬落戶(hù)條件的基礎(chǔ)上，實(shí)施差別化落戶(hù)政策。目前，除少數(shù)超大特大城市外，絕大多數(shù)城市制定了更加寬松和優(yōu)惠的落戶(hù)政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)門(mén)檻普遍降低。城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市中，絕大部分已經(jīng)取消落戶(hù)限制；城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的城市加快放開(kāi)放寬落戶(hù)門(mén)檻，其中，中西部地區(qū)城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的大部分城市落戶(hù)門(mén)檻已基本取消，東部地區(qū)城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上城市除個(gè)別超大城市外也大部分放寬了落戶(hù)限制。近年來(lái)，超大特大城市也在放寬落戶(hù)限制方面積極探索。例如，天津從2020年開(kāi)始對(duì)居住證積分落戶(hù)不設(shè)總量限制。南京在2021年全面放寬郊區(qū)落戶(hù)限制，并將城市緊缺艱苦行業(yè)納入左邊加分右邊指標(biāo)。2021年，武漢將積分落戶(hù)中穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住等基礎(chǔ)指標(biāo)占比由50%調(diào)增至60%，并探索建立積分入戶(hù)常態(tài)化申辦機(jī)制。

（三）配套政策體系不斷健全，“三掛鉤一維護(hù)”的政策框架初步形成

“人錢(qián)掛鉤、錢(qián)隨人走”“人地掛鉤、以人定地”政策框架逐漸完善。中央財(cái)政下達(dá)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金，從2016年的100億元提高到2020年的350億元，對(duì)落戶(hù)人口較多地區(qū)的支持力度逐年加大，財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)落戶(hù)人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制持續(xù)優(yōu)化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量成為制定全國(guó)土地利用年度計(jì)劃、安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模的重要依據(jù)。農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)”）維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制持續(xù)推進(jìn)，修訂后的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確要求不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)的條件，各地積極探索農(nóng)民合法性權(quán)益自愿有償退出。2015年至2019年底，全國(guó)33個(gè)開(kāi)展農(nóng)村“三塊地”改革的試點(diǎn)縣（市、區(qū)）騰退零星宅基地26萬(wàn)戶(hù)、共14.5萬(wàn)畝。

2“十四五”戶(hù)籍制度改革面臨的新形勢(shì)

“十四五”時(shí)期，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化開(kāi)始邁入“下半場(chǎng)”，城鎮(zhèn)化增速降低、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)增速放緩、城鎮(zhèn)之間人口流動(dòng)增加、城鎮(zhèn)之間分化加劇，戶(hù)籍制度改革面臨新形勢(shì)。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增量增速放緩，但“存量帶增量”空間仍然較大

近些年來(lái)，我國(guó)新增農(nóng)民工總體呈現(xiàn)規(guī)模增幅減少、增速顯著下降的趨勢(shì)。2019年，我國(guó)新增農(nóng)民工241萬(wàn)人，與2010年相比，新增農(nóng)民工數(shù)量顯著減少了1004萬(wàn)人。受新冠肺炎疫情影響，2020年，全國(guó)農(nóng)民工總量出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，比2019年減少517萬(wàn)人。其中，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工比上年減少399萬(wàn)人，下降3.0%。此外，“十三五”期間，我國(guó)戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率與常住城鎮(zhèn)化率差距并沒(méi)有明顯縮小，2020年依然存在18.5個(gè)百分點(diǎn)的差距，表明“以存量帶增量”推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的潛力依然較大。

（二）城區(qū)常住人口500萬(wàn)人以下城市落戶(hù)限制加速放開(kāi)放寬，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)意愿不高

2019年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》首次提出全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的落戶(hù)限制、全面放開(kāi)放寬300萬(wàn)至500萬(wàn)落戶(hù)條件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩個(gè)全面”），戶(hù)籍制度改革再次提速，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)意愿不高，“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境較為突出。根據(jù)中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)，跨省流動(dòng)農(nóng)民工愿意在居住地城鎮(zhèn)落戶(hù)的比例為30.9%，省內(nèi)跨市、市內(nèi)跨縣和縣內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工這一比例分別為26%、19%和28.4%。同時(shí)，農(nóng)民工落戶(hù)意愿與城市吸引力高度相關(guān)，城市規(guī)模大、行政級(jí)別高、公共服務(wù)好、就業(yè)機(jī)會(huì)多，農(nóng)民工落戶(hù)意愿也就越高。如，中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，超大城市中46.4%的跨省流動(dòng)農(nóng)民工愿意在居住地城鎮(zhèn)落戶(hù)，但面臨較高落戶(hù)門(mén)檻；城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市基本放開(kāi)了落戶(hù)限制，但愿意落戶(hù)的跨省流動(dòng)農(nóng)民工占比僅為25%左右。

（三）失去土地權(quán)益的顧慮尚未打消

在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中，各類(lèi)文件均強(qiáng)調(diào)維護(hù)轉(zhuǎn)移人口的“三權(quán)”，但害怕失去農(nóng)村土地權(quán)益的顧慮依然存在，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意落戶(hù)或不確定落戶(hù)的首要原因。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委2020年開(kāi)展的農(nóng)民工落戶(hù)意愿問(wèn)卷調(diào)查顯示，在不愿意或不確定是否落戶(hù)城鎮(zhèn)的農(nóng)民工中，43.47%的受訪者擔(dān)心落戶(hù)后會(huì)失去農(nóng)村土地等權(quán)益，占比遠(yuǎn)高于其他原因。如果保留進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民工的農(nóng)村“三權(quán)”，絕大部分農(nóng)民工對(duì)落戶(hù)持積極態(tài)度。調(diào)查顯示，保留農(nóng)村“三權(quán)”，合計(jì)愿意或可以考慮落戶(hù)的農(nóng)民工占比高達(dá)70.18%。其中，明確表示愿意落戶(hù)的農(nóng)民工占比為22.88%，提升3.78個(gè)百分點(diǎn)；有47.3%的農(nóng)民工表示可以考慮落戶(hù)；明確表示不愿意落戶(hù)的農(nóng)民工比例為16.37%，顯著下降了36.93個(gè)百分點(diǎn)。

（四）“顯性戶(hù)籍墻”已被穿越，但“隱性門(mén)檻”仍然存在

“十四五”規(guī)劃綱要明確“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的落戶(hù)限制”以及“鼓勵(lì)取消城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上超大城市落戶(hù)名額限制”后，各種規(guī)模城市“顯性戶(hù)籍墻”基本被穿越，但“隱性門(mén)檻”依然存在。如，部分縣級(jí)市套用上級(jí)城市較高的落戶(hù)條件。有些實(shí)行積分落戶(hù)的城市將高學(xué)歷、高職稱(chēng)、高技能設(shè)定高分值，社保繳納年限、居住年限分值占比不足50%。部分城市表面實(shí)現(xiàn)落戶(hù)“零門(mén)檻”，但落實(shí)中央政策“打折扣”，把落戶(hù)基本條件“合法穩(wěn)定住所”的要求限定為“自有住房”或具有“相關(guān)部門(mén)備案的房屋租賃合同及房主同意落戶(hù)證明”的租賃房。還有的地方落戶(hù)程序復(fù)雜，所需提供的材料繁多，導(dǎo)致很多有意愿、有條件落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，由于不了解落戶(hù)政策和流程未能落戶(hù)。

3“十四五”深化戶(hù)籍制度改革的亮點(diǎn)

站在新的歷史起點(diǎn)，推動(dòng)戶(hù)籍制度改革再出發(fā)，要結(jié)合新形勢(shì)、新問(wèn)題，聚焦提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的總目標(biāo)，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵問(wèn)題、聚焦重點(diǎn)人群，在繼承中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中改進(jìn)，動(dòng)真碰硬，久久為功，落實(shí)好《實(shí)施方案》，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。

（一）突出聚焦存量，暢通重點(diǎn)人群舉家進(jìn)城落戶(hù)渠道

牢牢把握城鎮(zhèn)化增速放緩的趨勢(shì)，聚焦2億多在城市有穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，堅(jiān)持存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)作為重點(diǎn)，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶(hù)籍制度改革?！笆奈濉逼陂g，舉家進(jìn)城落戶(hù)已從“十三五”期間的“促進(jìn)”邁上“暢通”的新高度，要細(xì)化實(shí)化《實(shí)施方案》提出的鼓勵(lì)各城市因地制宜的具體舉措，暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)的渠道，推動(dòng)與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。

（二）突出提高意愿，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“后顧之憂(yōu)”

把握農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化的大趨勢(shì)，注重農(nóng)村“三權(quán)”的保障功能，切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益，提高落戶(hù)意愿。為讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吃下“三權(quán)”定心丸，進(jìn)退有路，破解“能落不愿落”的難題，《實(shí)施方案》再次明確要求不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件，依法保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，加快健全“三權(quán)”市場(chǎng)化退出機(jī)制和配套政策。

（三）突出抓好落地，全面放開(kāi)放寬落戶(hù)限制

把握新常態(tài)下城鎮(zhèn)“極化”“分化”并存的特點(diǎn)，突出城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上城市的戶(hù)籍制度改革，進(jìn)一步降低超大特大城市落戶(hù)門(mén)檻，妥善解決“愿落不能落”的問(wèn)題?！笆奈濉逼陂g，在繼續(xù)堅(jiān)持“兩個(gè)全面”的基礎(chǔ)上，落實(shí)《實(shí)施方案》提出的“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的落戶(hù)限制”，精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，鼓勵(lì)取消年度落戶(hù)名額限制，實(shí)現(xiàn)“愿落盡落”。建立健全中央和省級(jí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的獎(jiǎng)勵(lì)制度，建立財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部等部門(mén)的工作協(xié)同機(jī)制，調(diào)動(dòng)超大特大城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性。同時(shí)，提高居住證的含金量，健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

（四）突出消除“隱形門(mén)檻”，提高落戶(hù)的便利化水平

把握縮小常住人口城鎮(zhèn)化率和戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的大勢(shì)，瞄準(zhǔn)“選擇性落戶(hù)”這個(gè)難點(diǎn)，扭住消除“隱形”門(mén)檻這個(gè)重點(diǎn)，利用信息技術(shù)手段，數(shù)字賦能戶(hù)籍改革，確保落戶(hù)更加便捷高效。要落實(shí)《實(shí)施方案》的要求，完善全國(guó)公開(kāi)統(tǒng)一的戶(hù)籍管理政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，提高戶(hù)籍登記和遷移便利度。同時(shí)，探索實(shí)施電子居住證改革，推動(dòng)居住證從“卡端”到“指端”的迭代升級(jí)，降低常住人口享受公共服務(wù)的成本，釋放新型居住證改革紅利。

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