來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者李莎北京報(bào)道
7月12日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（后簡(jiǎn)稱“《實(shí)施方案》”），提出“十四五”時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的方向、路徑和目標(biāo)。
“十四五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化的5大任務(wù)中，首要任務(wù)是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！秾?shí)施方案》提出，到2025年，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量顯著提升，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口。
城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，《實(shí)施方案》明確，要堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域?yàn)榛締卧?、以?guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)為突破口，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和公共資源合理配置，逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。
南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任高強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出，《實(shí)施方案》是在堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略總方向基礎(chǔ)上的“十四五”時(shí)期具體“施工圖”，其導(dǎo)向更加務(wù)實(shí)化，并提出明確目標(biāo)和針對(duì)性舉措。
加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
武漢大學(xué)區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)王磊向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，在加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局背景下，《實(shí)施方案》對(duì)之前相關(guān)政策進(jìn)行延續(xù)、推進(jìn)和針對(duì)性部署，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，《實(shí)施方案》明確，要存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，健全配套政策體系，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。
“一方面還將有大量人口進(jìn)城，另一方面要率先實(shí)現(xiàn)已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住的常住人口或進(jìn)城農(nóng)民工的市民化?！备邚?qiáng)指出，相較而言存量群體更加穩(wěn)定，因而加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持存量?jī)?yōu)先，推進(jìn)其落戶進(jìn)程，維護(hù)其社會(huì)權(quán)益，提升城鎮(zhèn)化水平、質(zhì)量以及城市治理能力。
第七次全國(guó)人口普查公報(bào)顯示，2020年我國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口為9.02億人，常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間還有明顯差距。
高強(qiáng)表示，2020年全面完成1億人落戶目標(biāo)后，瞄準(zhǔn)常住人口城鎮(zhèn)化比例和戶籍人口城鎮(zhèn)化比例的差異，確定新的落戶群體，分類解決其落戶問題成為城鎮(zhèn)化新目標(biāo)之一。
為深化戶籍制度改革，《實(shí)施方案》再次強(qiáng)調(diào)要放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。
《實(shí)施方案》還明確要完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動(dòng)技能素質(zhì)，強(qiáng)化隨遷子女基本公共教育保障，鞏固提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次和參保覆蓋率，強(qiáng)化農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策。
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》同樣將推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化放在首要位置，但其表述為“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，《實(shí)施方案》則調(diào)整為“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。
王磊認(rèn)為這體現(xiàn)出“十四五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化任務(wù)重點(diǎn)的一個(gè)變化，即從注重?cái)?shù)量，提高常住人口城鎮(zhèn)化率，轉(zhuǎn)而更關(guān)注解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的隨遷子女入學(xué)、住房租購(gòu)?fù)瑱?quán)等“瓶頸性”問題。
“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不只是把人吸引到城市來，而且要考慮這批已進(jìn)城人口如何更好融入城市。”王磊說。
推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時(shí)，《實(shí)施方案》明確要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。
“從農(nóng)村進(jìn)城群體的數(shù)量會(huì)越來越多，其農(nóng)村權(quán)益的處置和有序退出問題要提上日程，并作為一個(gè)比較緊迫的課題來研究。”高強(qiáng)說。
《實(shí)施方案》提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和公共資源合理配置，其中穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革被置于首要位置。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員陳明向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，一個(gè)首要內(nèi)容是城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)，即實(shí)現(xiàn)資本、土地和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。就目前而言，資本和人口的流動(dòng)相對(duì)自由，土地流動(dòng)性相對(duì)差，配置效率相對(duì)低。要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，土地制度改革是必要的。
《實(shí)施方案》指出，要落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策，完善農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置制度，進(jìn)一步放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)妥推進(jìn)集體林權(quán)制度創(chuàng)新。并對(duì)宅基地、土地征收等改革方向進(jìn)行明確，強(qiáng)調(diào)要守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。
陳明認(rèn)為，未來深化土地制度改革，在分項(xiàng)部署轉(zhuǎn)向綜合改革方面還有較大的探索空間。目前中央層面部署的土地制度改革試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)或有300余個(gè)，未來可以從中挑選出部分相對(duì)成熟的區(qū)域，從單項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)，轉(zhuǎn)向多項(xiàng)土地制度改革探索。
“我國(guó)即使基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，仍將有4億左右的人口生活在農(nóng)村?！眹?guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)表示。
除了穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革外，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，《實(shí)施方案》還明確，要開拓鄉(xiāng)村建設(shè)多元化融資渠道，引導(dǎo)城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體規(guī)劃設(shè)計(jì)，推進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，多渠道增加農(nóng)民收入。
“隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進(jìn)，城市人口還將進(jìn)一步增加，農(nóng)村人口還要進(jìn)一步減少，這是一個(gè)大趨勢(shì)?！标惷髡f。
陳明指出，在農(nóng)業(yè)本身很難致富的背景下，少量農(nóng)村規(guī)模化專業(yè)農(nóng)戶將來有能力直接在農(nóng)村致富，大部分農(nóng)村人口只能先進(jìn)入城市，通過現(xiàn)代社會(huì)分工產(chǎn)業(yè)鏈致富。在進(jìn)入城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)，均衡化、高水平的城鎮(zhèn)化階段后，農(nóng)村人口將不只由當(dāng)前農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)化而來，還將有部分城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村流動(dòng)。
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