暫住證(TemporaryResidencePermit)這個(gè)詞據(jù)說(shuō)為深圳首創(chuàng)，是深圳移民文化的一個(gè)標(biāo)志性符號(hào)，它讓初到深圳的外來(lái)人口擁有了暫時(shí)居住的權(quán)利和一個(gè)身份，這個(gè)詞語(yǔ)本身蘊(yùn)涵著生活的不安定性。中國(guó)“打工博物館”的第一件展品就是暫住證。后來(lái)暫住證制度在中國(guó)流傳開(kāi)來(lái)，暫住證是特定時(shí)期的人口管理方式，目前中國(guó)不少地區(qū)已取消暫住證，由居住證代替。目前仍推行暫住證制度的城市有北京，上海（臨時(shí)居住證）等城市。

　　一、信息簡(jiǎn)介

　　1984年，深圳開(kāi)始實(shí)行暫住證制度。然后從上世紀(jì)80年代中國(guó)多數(shù)大中型城市陸續(xù)實(shí)行，直到今天，一直是大多數(shù)城市對(duì)非本地戶(hù)籍人口實(shí)施管理的主要辦法。暫住證經(jīng)歷過(guò)3種版本，最早的暫住證是多頁(yè)手寫(xiě)的證件形式，比較容易被偽造；后來(lái)采用IC卡形式的暫住證，可以機(jī)讀，內(nèi)含較多個(gè)人信息，但由于成本高，制作周期長(zhǎng)，給外來(lái)務(wù)工人員帶來(lái)不便，同時(shí)在過(guò)程中，許多功能由于實(shí)際情況限制，很少發(fā)揮作用。2003年，《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強(qiáng)制性失去了法律依托甚至發(fā)生抵觸，暫住證成為社會(huì)學(xué)及法律學(xué)專(zhuān)家聯(lián)合“聲討”的對(duì)象，當(dāng)年少數(shù)城市開(kāi)始取消暫住證制度。

　　2005年，部分取消“暫住證”的城市因外來(lái)人口犯罪率反彈而恢復(fù)該制度，有些則將“暫住證”換了個(gè)說(shuō)法，“居住證”應(yīng)運(yùn)而生，成為各界人事熱議的話(huà)題。

　　2006年，深圳發(fā)布人口管理“1+5”文件，對(duì)暫住證管理制度進(jìn)行改革，減少暫住證類(lèi)別，降低門(mén)檻、

　　簡(jiǎn)化程序，明確了持證人享有的權(quán)利。

　　2008年8月1號(hào)開(kāi)始，深圳居住證制度正式實(shí)施，實(shí)施了近13年的暫住證制度正式退出歷史舞臺(tái)。7月31日，首批兩萬(wàn)張居住證開(kāi)始在深圳市發(fā)放。據(jù)了解，深圳市現(xiàn)在共有流動(dòng)人口800萬(wàn)，預(yù)計(jì)2008年發(fā)放500萬(wàn)張居住證，2009年上半年前居住證發(fā)放全部完成。

　　但目前“暫住證”仍是大多數(shù)城市管理外來(lái)人口的主要辦法。

　　二、出臺(tái)原因

　　近千萬(wàn)外來(lái)人口是深圳市的建設(shè)者，也給這座城市的治安帶來(lái)了巨大壓力。深圳市從改革開(kāi)放開(kāi)始，就成為創(chuàng)業(yè)者的樂(lè)園，它所擁有的包容氣質(zhì)和巨大的成功，吸引了城外萬(wàn)千人流慕名涌入。他們是這個(gè)城市的建設(shè)者，給城市發(fā)展帶來(lái)了人口紅利，另一方面，也給城市的治安帶來(lái)了巨大的壓力。

　　深圳的社會(huì)治安一直廣受詬病，參與詬病的當(dāng)然也包括外來(lái)人口。來(lái)自深圳市公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，深圳市的刑事案件有九成由外來(lái)人口所犯。相關(guān)專(zhuān)家解釋這種矛盾的現(xiàn)狀時(shí)稱(chēng)，政府對(duì)外來(lái)人口的基數(shù)控制不力，管理水平低是治安不力的主因。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，外來(lái)人口并未進(jìn)入政府管理的視野范疇，他們游離于政府的視線(xiàn)外，當(dāng)然，他們也享受不到基本的文化服務(wù)、免費(fèi)技能培訓(xùn)，缺乏相對(duì)公平的教育機(jī)會(huì)。這種“相安無(wú)事”的現(xiàn)狀隨著深圳經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、城市形象更進(jìn)一步邁向文明，成為一種不得不打破的必須。

　　市公安局推居辦多位負(fù)責(zé)人均坦言，人口管理部門(mén)對(duì)外來(lái)人口的“了解”不夠深入，也不夠靈活，“有個(gè)人來(lái)深圳了，既沒(méi)有工作，也沒(méi)有找工作的想法。但我們不知道他是誰(shuí)，不知道他住在哪里，不知道他做什么，也不知道他什么時(shí)候離開(kāi)?！闭沁@種多重未知的管理現(xiàn)狀造成深圳警情不斷，市民居住缺乏安全感?！耙攵伦》缸铮P(guān)鍵是了解哪些人在犯罪，有針對(duì)性地進(jìn)行打擊”，推居辦負(fù)責(zé)人稱(chēng)，居住證的實(shí)施對(duì)打擊犯罪顯然不具備直接的效用，但居住證制度實(shí)施后，政府有能力對(duì)生活在深圳的每一個(gè)人做到精確掌控，通過(guò)這種“精確”而動(dòng)態(tài)地跟蹤流動(dòng)人口的管理，包括將違法犯罪記錄載入居住證內(nèi)等一系列措施，能“精準(zhǔn)”地對(duì)犯罪分子實(shí)施打擊。一直困擾深圳市政府的治安問(wèn)題有望大幅度改善。

　　三、輿論關(guān)注

　　近幾年來(lái)，暫住證制度的存廢一直備受輿論關(guān)注，一些專(zhuān)家和法律界人士對(duì)暫住證制度的弊端提出了嚴(yán)厲的批評(píng)。最近，河南省10名律師上書(shū)中國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，提出“中國(guó)各地暫住證及類(lèi)似制度嚴(yán)重違反法律，應(yīng)予審查撤銷(xiāo)”。10名律師從法律的角度質(zhì)疑暫住證制度的合法性。他們認(rèn)為，針對(duì)外地人群辦理，并且不辦暫住證就不允許在本地居住，這樣的規(guī)定是典型的行政許可行為，但2004年7月1日起實(shí)施的《行政許可法》沒(méi)有賦予國(guó)務(wù)院各部委（如公安部、財(cái)政部等）和省級(jí)政府設(shè)立行政許可的權(quán)力，所以原來(lái)主要由省級(jí)政府發(fā)布的暫住證規(guī)定不應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行。這一質(zhì)疑顯然是很有力量的，讓人不能不佩服律師的嚴(yán)謹(jǐn)與犀利。當(dāng)然，從這個(gè)角度對(duì)暫住證制度提出質(zhì)疑，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)并不需要特別的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，甚至可以說(shuō)，在《行政許可法》正式實(shí)施后，暫住證制度在法律上已經(jīng)失去了存在的理由，這在很多人那里已經(jīng)成為一種常識(shí)。比如，早兩年多前，武漢市有關(guān)負(fù)責(zé)人就明確表示，實(shí)施暫住證制度的依據(jù)與《行政許可法》相抵觸，取消這一制度，在中國(guó)各大城市已是大勢(shì)所趨。

　　作為一種應(yīng)當(dāng)依法廢除的“舊法”，暫住證制度為什么在許多地方還能繼續(xù)存在下去呢？主要原因就在于，有關(guān)方面不是從“法律”的角度來(lái)認(rèn)識(shí)暫住證制度的合法性，而是從他們更為看重的“社會(huì)”的角度，認(rèn)為暫住證制度繼續(xù)存在具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。他們?jiān)持認(rèn)為，即使暫住證制度失去了合法性，其合理性也不可動(dòng)搖，所以不能為了“合法”而將其一廢了之；如果批評(píng)者一定要追問(wèn)合法性，那么通過(guò)修改相關(guān)法律，使暫住證制度重新變得“合法”，也并非不可能之事?？磥?lái)，只否定暫住證制度的合法性是不夠的，還應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視其存在的“合理性”。

　　綜合有關(guān)方面為暫住證制度開(kāi)列的“合理性”，不外乎“限制勞動(dòng)力盲目流動(dòng)”和“加強(qiáng)治安管理”兩個(gè)方面。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力和資金、技術(shù)等資源要素一樣，需要在自由流動(dòng)中完成優(yōu)化配置，勞動(dòng)力的流動(dòng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程，其中即便有一些“盲目”的成分，也會(huì)隨著市場(chǎng)體系的完善而逐步消解，而勿需政府動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù)。所以，暫住證制度的第一條“合理性”其實(shí)是大可懷疑的———它為勞動(dòng)力的自由流動(dòng)人為設(shè)置門(mén)檻，的確能起到限制勞動(dòng)力流動(dòng)的作用，在鼓勵(lì)勞動(dòng)力流動(dòng)的今天，這種作用根本就是不合理的，哪里有什么“合理性”可言？

　　至于加強(qiáng)治安管理，也不能成為實(shí)行暫住證制度的一條強(qiáng)勁的理由。一個(gè)公民來(lái)到其戶(hù)籍之外的另外一個(gè)地方，無(wú)論是投靠親友、務(wù)工經(jīng)商還是旅游度假、學(xué)習(xí)研修，也無(wú)論是三年五年的“長(zhǎng)期暫住”，還是十天半月的“短期暫住”，只要他通過(guò)一定的渠道（如他投靠的親友、務(wù)工的單位、住宿的酒店等）向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)履行登記備案手續(xù)，公安機(jī)關(guān)就能達(dá)到掌握流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)的目的。在加強(qiáng)治安管理的問(wèn)題上，暫住證制度并不比登記備案更有效，只是在公安機(jī)關(guān)那里，兩者的意義卻大不相同———登記備案只是一種日常管理手段，暫住證制度卻維系著一種行政權(quán)力，以及附加在行政權(quán)力之上的一系列部門(mén)利益（如收費(fèi)、罰款等）。在收費(fèi)、罰款和加強(qiáng)治安管理這兩個(gè)目標(biāo)中，如果認(rèn)為前者很重要，那么，暫住證制度就是合理的；相反，如果認(rèn)為前者并不重要，那么，暫住證制度對(duì)于治安管理的“合理性”也就不復(fù)存在了。

　　四、取消之后

　　1、北京暫住證功能將變革

　　北京市的“暫住證”功能將發(fā)生變革，持證流動(dòng)人口可享受市民待遇，由現(xiàn)在單一的“管人”和“卡人”，變成一個(gè)為外來(lái)人口提供各項(xiàng)服務(wù)的憑證。持證的流動(dòng)人口可憑證享受到子女教育、醫(yī)療、購(gòu)車(chē)、計(jì)劃生育等一系列市民待遇的服務(wù)。

　　2、深圳市深圳居住證制度正式實(shí)施

　　深圳市公安局副局長(zhǎng)施志剛在不久前召開(kāi)的推居新聞發(fā)布會(huì)上公開(kāi)表示：“推出居住證可以讓非深戶(hù)籍人員在深圳立足，并早日安下心來(lái)，把這個(gè)城市看作是自已的城市，而不是別人的城市?！?/p>

　　推居辦負(fù)責(zé)人對(duì)此的解讀是，暫住證和居住證雖然僅一字之差，但從心理上對(duì)常年居住在此的外來(lái)人員提供了一種自我認(rèn)可的形式。此外，由于深圳市流動(dòng)人口數(shù)量巨大，政府公共資源的投入和配置必然是有選擇、有針對(duì)性的，“沒(méi)有哪一個(gè)城市有像深圳這樣大的流動(dòng)人口基數(shù)，政府也不可能對(duì)所有人口提供統(tǒng)一的服務(wù)，政府要照顧的是真正對(duì)城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的人。”

　　正是基于這種考慮，即將在全市推開(kāi)的居住證相比以前更具延續(xù)性，流動(dòng)人口在深的表現(xiàn)和貢獻(xiàn)年限都將有所記錄，一旦政府作出某種決策，居住證的統(tǒng)計(jì)信息將成為最科學(xué)，最有針對(duì)性的參考。淡化戶(hù)籍觀(guān)念、承載的信息量大、給予市民待遇以及更加人性化，是推居辦眼中的四個(gè)新管理理念。深圳市推居辦負(fù)責(zé)人稱(chēng)，居住證相比暫住證雖然只差一個(gè)字，但在人口管理上卻是一次重大的突破。該負(fù)責(zé)人稱(chēng)，自從國(guó)家收容條例廢止之后，深圳的暫住證制度實(shí)施的效果已經(jīng)不明顯，即使是“1+5”文件出臺(tái)后，深圳的人口管理依然沒(méi)有太大的變化?！半m然辦理暫住證是強(qiáng)制性的，但由于深圳流動(dòng)人口數(shù)量巨大，很多人不辦證政府也難以發(fā)現(xiàn)?！绷硪环矫?，由于暫住證對(duì)流動(dòng)人口沒(méi)有太多的“實(shí)惠”，需要辦證的人員在怕麻煩的情況下最后也都放棄了。該負(fù)責(zé)人表示，由于深圳的流動(dòng)人不僅數(shù)量大，而且流動(dòng)性強(qiáng)，暫住證信息的更改難度大，兩年前收集上來(lái)的暫住證信息在兩年后基本上就銷(xiāo)毀了，在這種情況下，流動(dòng)人口在深活動(dòng)的痕跡是間斷的、不連續(xù)的，流動(dòng)人口的管理難以做到準(zhǔn)確、持續(xù)。

　　推居辦工作人員稱(chēng)，居住證制度相對(duì)于暫住證呈現(xiàn)出新的管理理念，一是淡化戶(hù)籍觀(guān)念。居住證強(qiáng)化“居民”意識(shí)，而暫住證強(qiáng)調(diào)“外來(lái)”概念。二是承載的信息量大。居住證承載的信息分為兩個(gè)層面，卡面上有姓名、性別等可視信息，卡內(nèi)芯片上有機(jī)讀信息，包括從業(yè)狀況、社會(huì)保險(xiǎn)、婚姻狀況、計(jì)劃生育、誠(chéng)信和違法行為記錄等，而暫住證只記錄基本信息。三是給予市民待遇。居住證持有者將享受諸多市民待遇，辦理以自愿為主；而暫住證沒(méi)有優(yōu)惠待遇，在一定程度上存在人格歧視，辦證屬于強(qiáng)制性。四是管理更加人性化。居住證規(guī)定辦理時(shí)間為進(jìn)入深圳30天內(nèi)，改變了過(guò)去暫住證制度下凡暫住3日以上均需辦理暫住證的“一刀切”管理模式。

　　“現(xiàn)在中國(guó)都沒(méi)有哪一個(gè)城市能夠完整地掌握流動(dòng)人口的信息，這是我們的目標(biāo)，也是非常有難度的一個(gè)工作，但做好了對(duì)中國(guó)都有借鑒意義。”推居辦負(fù)責(zé)人稱(chēng)，在追求民主和平等的社會(huì)環(huán)境中，居住證制度是人口管理從強(qiáng)硬向人性的一種轉(zhuǎn)變。

　　五、相關(guān)問(wèn)題

　　本市對(duì)外地來(lái)京人員實(shí)行暫住登記和《暫住證》制度?！稌鹤∽C》是外地來(lái)京人員在本市臨時(shí)居住的合法身份證明；外地來(lái)京人員到達(dá)本市后，應(yīng)在三日內(nèi)到其暫住地派出所申報(bào)暫住登記。其中，年滿(mǎn)16周歲，在本市暫住時(shí)間擬超過(guò)一個(gè)月的或者擬在本市從事務(wù)工、經(jīng)商等活動(dòng)的外地來(lái)京人員，應(yīng)當(dāng)在辦理暫住登記的同時(shí)申領(lǐng)《暫住證》。