【摘要】戶籍壁壘、非永久性遷移、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是居住證制度產(chǎn)生和存在的社會(huì)基礎(chǔ)。居住證制度既有讓流動(dòng)人口分享居住地公共服務(wù)、保留農(nóng)村進(jìn)城人口的土地權(quán)利、有效緩沖城鎮(zhèn)化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等制度優(yōu)勢(shì)，也有未完全打破戶籍壁壘、降低農(nóng)村人口遷戶意愿等制度缺陷，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)科學(xué)合理地協(xié)調(diào)居住證制度與戶籍制度改革的關(guān)系。

　　【關(guān)鍵詞】流動(dòng)人口戶籍壁壘居住證公共服務(wù)

　　【中圖分類號(hào)】D922【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

　　進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著人權(quán)入憲、以人為本理念的深入和勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，流動(dòng)人口管理已經(jīng)由20世紀(jì)80、90年代的防范控制型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)管理型。各地先后出臺(tái)了居住證的管理辦法，2015年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《居住證暫行條例》，對(duì)居住證的申領(lǐng)、持證人的權(quán)利做了規(guī)定。近幾年，學(xué)者對(duì)居住證的制度規(guī)則和社會(huì)效果做了較為細(xì)致的探討，但對(duì)居住證的制度價(jià)值等理論問題研究不足，對(duì)新型城鎮(zhèn)化形勢(shì)下居住證的制度定位缺乏深入研究。對(duì)于這些問題的思考，有助于增強(qiáng)居住證立法的科學(xué)性和嚴(yán)密性，協(xié)調(diào)居住證制度與戶籍制度改革的關(guān)系。

　　居住證制度的社會(huì)基礎(chǔ)

　　戶籍壁壘造成的流動(dòng)人口公共服務(wù)缺失是居住證制度產(chǎn)生的直接現(xiàn)實(shí)原因。改革開放以來，隨著我國(guó)的工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量人口從農(nóng)村流向城市，從中小城市流向大城市，流動(dòng)人口的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。然而，我國(guó)至今實(shí)行的仍是1958年基于計(jì)劃管理和城鄉(xiāng)分割所制定的《戶口登記條例》，該條例將戶口遷移，尤其是農(nóng)村向城市的戶口遷移事由限于正規(guī)就業(yè)、大專院校錄取等情形。嚴(yán)格的戶口遷移政策成為城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間一道難以逾越的“壁壘”和“藩籬”，導(dǎo)致城市中流動(dòng)人口“人戶分離”。大量流動(dòng)人口雖已在城市居住、工作、生活多年，卻仍不能將戶口遷入所居住的城市，出現(xiàn)了農(nóng)民工、“北漂”、“南漂”等獨(dú)特的社會(huì)現(xiàn)象。同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城市勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、社會(huì)救助等公共服務(wù)僅面向戶籍人口，將流動(dòng)人口排斥在外，導(dǎo)致流動(dòng)人口公共服務(wù)缺失，嚴(yán)重影響到流動(dòng)人口在城市中的工作和生活。

　　非永久性遷移是居住證制度存在的重要現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。近年來，隨著新生代農(nóng)民工成為主體，農(nóng)民工定居城市的意愿不斷增強(qiáng)，但多數(shù)農(nóng)民工的地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換、身份轉(zhuǎn)變都具有不徹底性，城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)仍是當(dāng)前農(nóng)村人口外出務(wù)工的基本特征。①制度障礙與經(jīng)濟(jì)障礙共同造成了多數(shù)農(nóng)民工選擇了非永久性遷移方式。一是城市就業(yè)不穩(wěn)定，缺乏健全的社會(huì)保障。農(nóng)民工主要集中于城鎮(zhèn)勞動(dòng)密集型行業(yè)，多屬于非正規(guī)就業(yè)。二是城市生活成本高，特別是房?jī)r(jià)過高。農(nóng)民工不愿意定居城市的原因中，排第一位的是“買不起房”，占65.29%。②三是農(nóng)地制度改革滯后，農(nóng)民工的土地權(quán)利缺乏獲得合理的退出機(jī)制。因此，在加快戶籍制度改革引導(dǎo)農(nóng)村人口在城市定居并遷入戶籍的同時(shí)，我國(guó)要充分考慮多數(shù)農(nóng)民工在城市和農(nóng)村之間雙向流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，通過居住證制度保障農(nóng)村進(jìn)城人口獲得城市公共服務(wù)。

　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是居住證制度存在的根本社會(huì)基礎(chǔ)。近年來，我國(guó)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化程度快速提高，已經(jīng)邁入了中等收入國(guó)家行列，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯，城鄉(xiāng)差距過大。城市已經(jīng)基本破除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，構(gòu)建起了基本適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度規(guī)則。在農(nóng)村，盡管家庭承包責(zé)任制使農(nóng)民獲得了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但集體所有的土地制度還沒有改革，城鄉(xiāng)二元制度體系沒有根本改變。③城鄉(xiāng)二元體制主要體現(xiàn)在土地制度上：土地所有權(quán)的二元制。1982年憲法確立了城市土地屬國(guó)家所有、農(nóng)村土地屬集體所有的土地所有權(quán)二元體制，并禁止土地的買賣。由于法律對(duì)農(nóng)村集體成員資格缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體范圍模糊；土地使用權(quán)的二元制?！段餀?quán)法》確立了我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地用益物權(quán)體系。在城市國(guó)有土地上設(shè)定的土地使用稱為建設(shè)用地使用權(quán)，在農(nóng)村集體土地上設(shè)定的土地使用權(quán)主要是僅面向本集體成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，并受到嚴(yán)格的用途管制。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二元制。城市建設(shè)用地使用權(quán)可以在房地產(chǎn)市場(chǎng)自由處分和交易，農(nóng)村土地使用權(quán)的處分受到嚴(yán)格限制，農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓和抵押。在城鄉(xiāng)二元體制下，居住證制度成為解決流動(dòng)人口市民待遇問題的現(xiàn)實(shí)制度選擇。

　　居住證的制度優(yōu)勢(shì)

　　城鄉(xiāng)戶籍遷移自由是我國(guó)戶籍制度改革的最終目標(biāo)，但在城鄉(xiāng)二元體制難以突破的情況下，居住證制度具有不同于戶籍制度的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)。

　　打破戶籍壁壘，讓流動(dòng)人口分享居住地公共服務(wù)。改革開放以來，我國(guó)一直在探索戶籍管理制度改革，但進(jìn)展遲緩，收效不大，特別是大城市的落戶門檻依然很高。居住證制度將流動(dòng)人口獲得城市公共服務(wù)的方式從戶籍遷移的“高門檻、一次性”轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∽C的“低門檻、階梯式”，依據(jù)居住年限等情況賦予流動(dòng)人口不同的福利和權(quán)益。居住證制度避開了戶籍制度壁壘，通過制度創(chuàng)新靈活地解決了流動(dòng)人口的市民待遇問題。居住證制度賦予了流動(dòng)人口子女就學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、優(yōu)生優(yōu)育、衛(wèi)生防疫、社會(huì)保險(xiǎn)等社會(huì)權(quán)利和證照辦理、公共交通優(yōu)惠等便民措施以及流動(dòng)人口參與社會(huì)事務(wù)管理的權(quán)利。居住證制度打破了原先以戶籍為基準(zhǔn)的公共資源配置方式，將公共服務(wù)從城市戶籍人口擴(kuò)大到持有居住證的流動(dòng)人口，具有淡化戶籍管理、加強(qiáng)流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等積極意義。④居住證制度也促使城市政府承擔(dān)起為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)的責(zé)任，推動(dòng)流動(dòng)人口工作從管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)為先。

　　保留農(nóng)村進(jìn)城人口附著于農(nóng)村戶籍上的土地等權(quán)利。作為流動(dòng)人口主體的農(nóng)村進(jìn)城人口通過居住證在享受城市公共服務(wù)的同時(shí)保留農(nóng)村戶籍，從而保有附著于農(nóng)村戶籍上的土地等權(quán)利，有利于保護(hù)農(nóng)村進(jìn)城人口的合法權(quán)益。農(nóng)村戶籍附著有與城市不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這包括以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)為基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)等。農(nóng)民所享有的權(quán)利帶有強(qiáng)烈的身份性、以土地權(quán)利為核心、土地權(quán)利取得的無償性、平均分配性、處分權(quán)的嚴(yán)格限制、宅基地使用權(quán)的無期限性等特點(diǎn)，其中最突出的性質(zhì)是強(qiáng)烈的身份性?！掇r(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，將土地承包權(quán)、宅基地的權(quán)利主體限定為本集體成員、村民。國(guó)家為了推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，鼓勵(lì)農(nóng)村人口在城市落戶，規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城落戶不得以農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)等三項(xiàng)權(quán)利作為前提條件，但該政策尚未轉(zhuǎn)化成法律，并且與現(xiàn)行法律規(guī)定和實(shí)際狀況相沖突，因而國(guó)家應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改有關(guān)法律，讓農(nóng)民放心進(jìn)城落戶。居住證制度不存在戶籍遷移所存在的諸多問題困繞，它在讓農(nóng)村進(jìn)城人口享受城市公共服務(wù)的同時(shí)保留其農(nóng)村戶籍，從而保有其集體成員權(quán)及其他權(quán)利，避免損害農(nóng)村進(jìn)城人口的合法權(quán)益。

　　有效緩沖和化解戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化可能存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。居住證制度保留農(nóng)村進(jìn)城人口承包地、宅基地更重要的意義在于，土地不僅是農(nóng)民工的財(cái)產(chǎn)，更是農(nóng)民工的生存保障；對(duì)社會(huì)而言，在于其社會(huì)穩(wěn)定器功能，從而降低戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)人多地少、人均資源匱乏、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，這決定了我國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期性。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃顯示，從1978年至2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化速度也很快。中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中沒有出現(xiàn)拉美等國(guó)家的貧民窟、犯罪問題，這在一定程度上要?dú)w功于對(duì)農(nóng)民工土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的保障，為農(nóng)民工留有退路。在2008年全球金融危機(jī)期間，中國(guó)返鄉(xiāng)的農(nóng)民工大約占到外出農(nóng)民工總數(shù)的40%~50%，有7000萬人左右。⑤多數(shù)農(nóng)民工在城市就業(yè)不穩(wěn)定，如果再讓農(nóng)民工失去土地，就可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　居住證的制度缺陷

　　作為戶籍壁壘下解決流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工公共服務(wù)問題的應(yīng)對(duì)之策，居住證制度也存在著明顯的制度缺陷。

　　居住證制度并未完全打破戶籍壁壘，不能取代戶籍遷移自由。居住證制度使公民待遇更加多樣化，不符合公民法律地位平等的原則。有學(xué)者認(rèn)為，居住證制度將市民區(qū)分為戶籍人口、居住證持有人、未辦理居住證的流動(dòng)人口三種身份，在待遇上分別屬于城市中的一等公民、二等公民和三等公民。⑥居住證制度反映了戶籍壁壘下城市公共服務(wù)對(duì)流動(dòng)人口的有限放開，帶有一定歧視色彩。而從另一個(gè)角度看，居住證持有人不僅可以享受戶籍地的福利待遇，而且還可以享受居住地公共服務(wù)，在形式上對(duì)戶籍居民也是不公平的。因此，在全面推行居住證制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大戶籍制度改革力度，逐步消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度和戶籍壁壘，實(shí)現(xiàn)戶籍遷移自由。

　　居住證制度進(jìn)一步降低了農(nóng)村人口向城市遷移戶籍的意愿。居住證在某種程度上發(fā)揮著城市戶籍所具有的公共資源分配功能，從而削弱了城市戶籍的作用，在一定程度上降低了農(nóng)村人口落戶城市的意愿。不僅多數(shù)農(nóng)民工不愿意將戶籍轉(zhuǎn)入城市，而且農(nóng)村大學(xué)生將戶籍轉(zhuǎn)移到城市的比例也不斷降低。根據(jù)《戶口管理?xiàng)l例》的規(guī)定，農(nóng)村大學(xué)生憑學(xué)校錄取通知書有權(quán)將戶口遷入城市。但大學(xué)生入學(xué)時(shí)戶口遷移率已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的100%，逐年下降到近年來的不足50%甚至更低。⑦國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃顯示，2013年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，二者相差約18個(gè)百分點(diǎn)，而且自改革開放以來一直呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)。大量農(nóng)村人口在城市工作和生活，但戶口仍在農(nóng)村，不僅降低了戶籍人口城鎮(zhèn)化率，也導(dǎo)致大量農(nóng)村進(jìn)城人口不能完全從農(nóng)村土地中解放出來，影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

　　居住證的立法定位

　　居住證不是居住許可。居住證與暫住證有著直接的歷史淵源關(guān)系，二者都是針對(duì)流動(dòng)人口設(shè)計(jì)的管理制度，都要求流動(dòng)人口在居住地有長(zhǎng)期居住的意愿和事實(shí)，都是由公安機(jī)關(guān)發(fā)放的身份證明。但居住證與暫住證有著不同的性質(zhì)。首先，暫住證是對(duì)流動(dòng)人口在城市合法居住的行政許可，未取得暫住證而在城市居住屬于違法行為，要受到行政處罰，甚至?xí)l(fā)生強(qiáng)制收容遣送原籍的后果。而居住證是對(duì)流動(dòng)人口在城市長(zhǎng)期居住事實(shí)的確認(rèn)和賦予其準(zhǔn)市民身份。有人認(rèn)為各地對(duì)未辦理居住證的行為缺乏懲罰性后果是一種立法缺憾，這種觀點(diǎn)顯然仍是從行政管理、社會(huì)控制的角度去認(rèn)識(shí)居住證制度。其次，暫住證制度側(cè)重于治安管理、流動(dòng)人口的社會(huì)控制，而居住證制度強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口的權(quán)益保護(hù)和城市政府的公共服務(wù)責(zé)任。再次，暫住證的辦理具有強(qiáng)制性，而居住證則是自愿申領(lǐng)。居住證制度通過提供公共服務(wù)激勵(lì)流動(dòng)人口辦理居住證從而提高居住登記的比例，但不能反過來因?yàn)榱鲃?dòng)人口不辦理居住證而給予處罰，不辦理居住證的后果應(yīng)是流動(dòng)人口不能享受居住地政府提供的相應(yīng)公共服務(wù)。

　　居住證不同于居住登記。居住證的福利待遇雖然對(duì)居住登記有一定的促進(jìn)作用，但僅靠居住證的激勵(lì)作用，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口居住登記全覆蓋的目標(biāo)還難以實(shí)現(xiàn)。例如，鄭州市實(shí)行“低門檻”的居住證制度，大部分福利和權(quán)益可以憑證“一次性”獲得，但辦理居住證的人數(shù)也僅占到流動(dòng)人口總數(shù)的六成。⑧居住登記有利于政府管理部門掌握人口流動(dòng)狀況，從而更好地服務(wù)于治安管理和人口管理，科學(xué)作出城市規(guī)劃和管理決策，做好流動(dòng)人口服務(wù)工作。居住登記不同申領(lǐng)居住證，居住登記是強(qiáng)制性的，不辦理居住登記應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)居住登記管理和加大對(duì)未辦理居住登記行為的處罰力度。

　　合理確定居住證持有人享受居住地公共服務(wù)的范圍。當(dāng)前，一方面城市政府要切實(shí)承擔(dān)起為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)的責(zé)任，避免服務(wù)不到位、服務(wù)虛化等問題。另一方面，需要合理確定持證人享有居住地公共服務(wù)的范圍，將專屬于戶籍人口的待遇，如最低生活保障，住房保障等排除在外，或確定城市戶籍人口的優(yōu)先權(quán)。這是因?yàn)槲覈?guó)基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)建立了城鄉(xiāng)有別的最低生活保障、住房保障制度。市民不占有任何生產(chǎn)資料，失業(yè)后將失去生活來源，需要獲得社會(huì)救助。而農(nóng)民擁有作為生產(chǎn)資料的承包地和作為生活資料的宅基地，可以保障基本的生活。而且，我國(guó)農(nóng)村已建立了最低生活保障制度和農(nóng)村危房改造制度，彌補(bǔ)了土地保障的不足。在城市財(cái)政有負(fù)擔(dān)能力的情況下，城市政府可以向符合條件的持證人提供住房保障、最低生活保障，但應(yīng)當(dāng)保障本地戶籍人口的優(yōu)先權(quán)。這樣的制度安排，既有利于保障城市生活困難人口的基本生活，也有利于鼓勵(lì)農(nóng)村進(jìn)城人口將戶籍遷入城市，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。

　　居住證制度與戶籍制度改革的協(xié)調(diào)。戶籍制度改革應(yīng)以戶籍遷徙自由為目標(biāo)，逐步降低城市落戶門檻和改革農(nóng)村土地制度，最終在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間實(shí)現(xiàn)戶籍遷移自由。在城市戶籍壁壘高啟時(shí)，居住證享受的公共服務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)盡可能放寬，以降低戶籍壁壘的消極影響；隨著城市戶籍壁壘的逐步削弱，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高居住證的申領(lǐng)條件和限制享受公共服務(wù)的范圍，以鼓勵(lì)流動(dòng)人口落戶城市，實(shí)現(xiàn)居住地與戶籍的一致。因此，不同時(shí)期、不同城市應(yīng)實(shí)行有差別、動(dòng)態(tài)化的居住證制度。不同地方之間的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革能夠取得巨大成就的重要驅(qū)動(dòng)力，居住證的中央立法不僅要實(shí)現(xiàn)各地居住證制度的統(tǒng)一性，還應(yīng)注意其差異性與靈活性，給予地方政府一定的自主權(quán)。當(dāng)我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基本消除，城鄉(xiāng)戶籍制度逐步還原到其人口登記的本來功能，公民可以在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間自由流動(dòng)和遷移戶籍時(shí)，居住證制度將完成其歷史使命，退出歷史舞臺(tái)。

　?。ㄗ髡叻謩e為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義學(xué)院博士研究生、河北科技大學(xué)文法學(xué)院副教授，河北科技大學(xué)理工學(xué)院政工師；本文系河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“以房管人：流動(dòng)人口管理制度創(chuàng)新研究”和“河北省推進(jìn)水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冗x擇”的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：HB15FX025、HB14FX027）

　　【注釋】

　?、佗輫?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：“農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向”，《改革》，2011年第5期。

　?、诎滋炝粒骸胺?jī)r(jià)太高成農(nóng)民工不愿定居城鎮(zhèn)主要原因”，人民網(wǎng)，http//finance.people.com.cn/n/2013/0412/c1004-.html．

　　③陸學(xué)藝，楊桂宏：“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2013年第3期。

　?、苤x寶富：“居住證積分制：戶籍改革的又一個(gè)‘補(bǔ)丁’？—上海居住證積分制的特征、問題及對(duì)策研究”，《人口研究》，2014年第1期。

　?、尢柒x：“差強(qiáng)人意的居住證制度”，《中國(guó)人力資源社會(huì)保障》，2015年第3期。

　　⑦汪蕓，閆繼鋒，盧彩靜：“高校學(xué)生戶口遷移現(xiàn)狀與戶籍制度改革對(duì)策—以駐秦皇島高校大學(xué)生戶口遷移現(xiàn)狀為例”，《現(xiàn)代交際》，2013年第3期。

　?、嗤蹶枺骸熬幼∽C制度地方實(shí)施現(xiàn)狀研究—對(duì)上海、成都、鄭州三市的考察與思考”，《人口研究》，2014年第3期。